SEI/CADE - 0635105

Advogados: Vinicius Marques de Carvalho, Eduardo Frade Rodrigues, Joyce Midori Honda e Outros

Advogados: José del Chiaro Ferreira da Rosa, Ademir Antonio Pereira Jr, Yan Villela Vieira e Outros

A Vale S.A. é uma sociedade anônima de capital aberto brasileira, integrante do “Grupo Vale”, que atua na produção de minério de ferro, pelotas de minério de ferro e níquel. Produz, ainda, minério de manganês, ferroligas, carvão térmico e metalúrgico, cobre e subprodutos de metais do grupo da platina, ouro, prata e cobalto. Subsidiariamente às suas operações de mineração, a Vale opera um sistema de logística no Brasil e em outras regiões do mundo, incluindo ferrovias, terminais e portos marítimos. Ademais, possui investimentos nos setores de energia e siderurgia, diretamente e por intermédio de coligadas e joint ventures.

O faturamento bruto do Grupo Vale no Brasil em 2017 foi de (Acesso Restrito às Requerentes).

A Ferrous Resources Limited é uma sociedade empresarial estrangeira constituída de acordo com as leis da Ilha de Man, integrante do Grupo Icahn Enterprises L.P (“Grupo IEP”), que detém por intermédio de suas subsidiárias Mineração Jacuípe S.A., Empresa de Mineração Esperança S.A. e Ferrous Resources do Brasil S.A., ativos de minério de ferro localizados em território brasileiro, além de outras empresas com atuação fora do Brasil, as quais segundo as Requerentes não possuem atividades sobrepostas ou relacionadas às da Vale.

Historicamente, sua atuação em território brasileiro estava voltada à produção de minério de ferro sinter feed. Contudo, em 2014, a empresa iniciou um projeto faseado voltado à adaptação de suas plantas e construção de novas visando à produção de minério de ferro pellet feed, o qual considera um produto premium com melhor precificação. À parte de sua atuação na produção de pellet feed, a Ferrous também possui determinadas minas de minério de ferro sinter feed, alegadamente com reservas próximas de serem exauridas, e certos direitos minerários não operacionais.

Informam que, para além de três direitos minerários não ativos nas minas de Serrinha (em Minas Gerais), Jacuípe (na Bahia) e Viga Norte (em Minas Gerais), são três os ativos de produção de minério de ferro da Ferrous: (i) a mina Santanense; (ii) a mina de Emesa; e (iii) a Mina de Viga, todas localizadas no Estado de Minas Gerais.

O faturamento do Grupo IEP no Brasil, em 2017, foi de (Acesso Restrito às Requerentes).

O Porto Sudeste do Brasil S.A. (“Porto Sudeste”) é um terminal portuário exclusivamente dedicado ao manejo de minério de ferro, acessível através da malha ferroviária da MRS, detido em conjunto pelo Grupo Trafigura e Mubadala. Além do Porto, tais grupos também controlam as Minas de Tico Tico e Ipé, ambas localizadas em Minas Gerais, realizando atividades de extração de minério de ferro.

O Grupo Trafigura também realiza, dentre outras atividades, trading de minério de ferro. O Porto Sudeste ainda desempenha a atividade de trading de minério de ferro por meio de sua subsidiária Porto Sudeste Exportação[1].

Em linha com a Superintendência-Geral (“SG”), observo que os requisitos formais da presente Operação foram atendidos pelas partes. A Operação é de notificação obrigatória ao Cade, em consonância com os requisitos previstos pela Lei nº 12.529/2011, pelo Regimento Interno do Cade, bem como pela Resolução nº 2/2012. Dessa forma, conheço da Operação.

Observo que a taxa processual foi devidamente recolhida (Despacho SECONT, SEI 0559830), tendo sido a notificação realizada em 13/12/2018 e o formulário posteriormente emendado e apresentado novamente ao Cade em 14/01/2019. O edital que deu publicidade ao presente Ato de Concentração foi publicado no Diário Oficial da União em 18/01/2019 (SEI 0570113). Na presente data, portanto, o Ato de Concentração encontra-se em tramitação no Cade há 172 dias.

As Requerentes defendem que, em razão de a Ferrous ter adaptado suas plantas para passar a atuar na produção de pellet feed, a Operação constitui “boa oportunidade para a Vale de ampliar sua capacidade de produção, processamento e exportação de pellet feed, insumo para suas atividades de pelotização e de exportação”. Já para a Ferrous, a Operação representa oportunidade de capitalizar seus investimentos no Brasil, tendo em vista que, segundo a própria empresa, (Acesso Restrito às Requerentes).

Apontam que a operação está sujeita também à aprovação da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (“ANTAQ”) e que possui projeto para desenvolver um porto greenfield em Presidente Kennedy/ES, o qual, contudo, ainda não possui planos concretos de execução.

A presente Operação foi notificada ao Cade em 13/12/2018 por meio do procedimento sumário (SEI 0559270 e 0559271). Em 21/12/2018, a SG determinou que as Requerentes apresentassem emenda ao formulário, apresentando as informações requeridas por meio do Despacho SG nº 1677/2018 (SEI 0562075). As Requerentes apresentaram petição em resposta ao referido despacho em 14/01/2019 (SEI 0568489), tendo sido o edital de publicidade do Ato de Concentração publicado em 18/01/2019 (SEI 0570113).

Em 04/02/2019, o Porto Sudeste apresentou pedido de habilitação como terceiro interessado no processo (SEI 0575905), tendo sido admitida enquanto tal pela SG por meio do Despacho nº 186/2019 (SEI 0577829). Em seguida, considerando a existência de dúvidas levantadas pelo terceiro interessado habilitado no processo quanto a possíveis impactos da operação nas condições concorrenciais dos mercados por ela afetados, a SG, por meio do Despacho nº 188/2019 (SEI 0578085), decidiu pelo não enquadramento do caso como procedimento sumário e determinou a realização de instrução complementar, nos termos do art. 7º da Resolução CADE nº 02/2012 e do art. 54 da Lei nº 12.529/2011.

Em 25/04/2019, a SG exarou a Nota Técnica nº 16/2019 (SEI 0606345), por meio da qual declarou o presente Ato de Concentração complexo, determinando instrução adicional e facultando às partes a apresentação das eficiências geradas pela operação. A Nota foi acolhida pelo Despacho SG nº 536/2019, publicado no Diário Oficial da União em 26/04/2019 (SEI 0608231).

Após a emissão de diversos ofícios – incluindo entre as destinatárias a Agência Nacional de Mineração (“ANM”) e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (“ANTAQ”) – e realização de ampla instrução processual, em 31/05/2019 a SG emitiu o Parecer nº 8/2019 (SEI 0616357, “Parecer”), que foi acolhido pelo Despacho SG nº 636/2019 (SEI 0621911), e decidiu pela aprovação da presente Operação sem restrições.

Em 18/06/2019, o Porto Sudeste interpôs recurso contra a decisão da SG (SEI 0628591), em síntese, alega o terceiro interessado que: (i) a Operação resultará na saída do Porto Sudeste do mercado, reforçando o controle da Vale sobre ativos logísticos necessários para o escoamento do minério de ferro da Região Sudeste; (ii) a Operação resultará no aumento da concentração no mercado de pellet feed e na cristalização do monopólio da Vale no mercado de produção de pelotas; (iii) a Operação implicará a retirada do principal minerador independente do mercado de sinter feed, reforçando a posição dominante da Vale; e (iv) não há eficiências específicas à Operação.

O Ato de Concentração foi remetido ao Tribunal do Cade e, conforme sorteio realizado na 195ª Sessão Ordinária de Distribuição, em 19/06/2019, distribuído à minha relatoria (SEI 0629310). Em 24/06/2019, as Requerentes apresentaram manifestação em resposta ao recurso (SEI 0629794).

Na mesma data, por meio do Despacho Decisório nº 4/2019 (SEI 0628902), conheci do recurso e determinei sua inclusão em pauta de julgamento, nos termos do inciso I do art. 129 do Regimento Interno do Cade, tendo sido o caso pautado para a 145ª Sessão Ordinária de Julgamento (SEI 0629289). Naquela Sessão, o caso foi retirado de pauta.

Entre 26/06/2019 e 1°/07/2019, tanto as Requerentes quanto o terceiro interessado juntaram aos autos manifestações adicionais (SEI 0630983, 0632332[2] e 0632684), de forma que observo que foi facultada a todas as partes a manifestação até a data de julgamento do presente processo, em respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e da busca pela verdade material.

Em 03/07/2019, o presente processo foi novamente pautado, para a 146ª Sessão Ordinária de Julgamento (SEI 0633256).

Antes de adentrar a análise do presente Ato de Concentração, gostaria de relembrar a atuação do Cade, discorrendo brevemente sobre sua finalidade e sobre seus limites.

A atividade do Cade é disciplinada pela Lei nº 12.529/2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra à ordem econômica, orientada pelos ditames constitucionais de liberdade de iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico.

Nesse sentido, o Cade possui como função primordial zelar pela existência de condições de livre-concorrência e livre-iniciativa nos mercados. Nesse sentido, como ensina a Professora Paula Forgioni, a livre-iniciativa visa garantir o acesso dos agentes às oportunidades de troca, enquanto a livre-concorrência visa assegurar a existência de disputa nos diferentes mercados[3].

Assim, o Cade atua essencialmente de forma (i) repressiva, por meio na instauração, instrução e aplicação de sanções em processos administrativos que investigam infrações à ordem econômica; e (ii) preventiva, por meio da análise de Atos de Concentração que preencham os requisitos fixados pela Lei nº 12.529/2011. Em ambos os casos, a missão da Autarquia é zelar pela existência de um ambiente competitivo.

Note-se que se submetem ao escrutínio antitruste as operações envolvendo diferentes mercados, sejam eles regulados ou não. Cada um desses mercados possui características e dinâmicas de funcionamento diferentes, não sendo papel autoridade concorrencial atuar como agência reguladora de um ou de outro mercado. Isso não significa que não caiba ao Cade compreender as nuances de cada mercado para avaliar como tais disposições influenciam a dinâmica competitiva daquele segmento específico, mas não cabe à autoridade antitruste definir todos os aspectos regulatórios e/ou legais que disciplinam o correspondente setor. Pensemos, por exemplo, em um mercado em que um agente dependa de licenças ambientais para que possa operar. Não caberia ao Cade conceder ou não a licença, ou tampouco implementá-la. Porém, se insere no âmbito da competência da Autarquia, por exemplo, avaliar em que medida essa imposição constitui uma barreira relevante à entrada naquele mercado e como essa imposição poderia afetar a dinâmica competitiva. Note-se que são avaliações claramente distintas.

Assim, ainda que o presente caso, como tantos outros, possa envolver diversas questões regulatórias, sociais, ambientais, entre outras, creio que o Cade deve buscar se ater às questões concorrenciais, certamente dentro de seu espectro de sua competência. Não se pode esperar que a autoridade antitruste seja demandada a responder sobre todos esses outros aspectos, pois (i) não possui competência para tanto; e (ii) há órgãos com atribuições específicas de fazer análises muito mais aprofundadas sobre cada uma dessas matérias. Sendo assim, consigno que o presente voto se restringirá às questões concorrencialmente relevantes ao caso, sem adentrar a aspectos estranhos às atribuições deste Conselho.

Feitas essas observações, passo à análise e definição dos mercados relevantes impactados pela Operação.

Acerca da definição dos mercados afetados pela presente Operação, adianto que adoto como minhas as delimitações e considerações traçadas pela SG, por entender que (i) guardam relação com a real dinâmica e funcionamento dos mercados; e (ii) estão em linha com os precedentes do Cade sobre o tema.

Observo também que esse ponto não foi alvo de grandes discussões entre as Requerentes e o Terceiro Interessado, de forma que me parece haver razoável consenso acerca dos parâmetros adotados. Sendo assim, permito-me reproduzir as informações e ponderações trazidas pela SG, sintetizando-as ao máximo.

Segundo informado pelas Requerentes em seu Formulário de Notificação[4] e conforme reproduzido pela SG em seu Parecer, o sistema produtivo da mineração de ferro envolve diferentes etapas, resumíveis em extração, beneficiamento, transporte e comercialização. Para permitir uma melhor compreensão da cadeia produtiva do minério de ferro, elaboraram e apresentaram a seguinte figura:

Como bem destacou a SG, a jurisprudência deste Conselho, sob a ótica do produto, já definiu [5] e segmentou o mercado de minérios de ferro em: (i) minério de ferro lump; (ii) minério de ferro sinter feed; e (iii) minério de ferro pellet feed. Outrossim, em oportunidades anteriores que investigaram mercados correlatos, verificou-se a necessidade de definir como mercados relevantes o de serviços ferroviários para minério de ferro, o de serviços portuários para minério de ferro [6] e o de minério de ferro pelotizado. Seguindo na íntegra a segmentação feita pela SG, transcrevo abaixo suas considerações, ante sua clareza e completude:

Conforme assentado nos autos do AC 08012.005949/2008-34 [7], “o minério de ferro é um tipo de mineral extraído da natureza na forma de óxido de ferro, sendo o segundo mineral em abundância na crosta terrestre, ultrapassado apenas pelo alumínio. Trata-se de produto homogêneo, diferenciado exclusivamente pelos teores ou níveis de pureza”[8].

No AC nº 08012.001347/2009-99 [9], apontou-se que “o minério de ferro não possui substitutos e é comercializado em diferentes classificações, conforme o teor de ferro contido, o grau de pureza, a ausência de contaminantes (sílica, manganês, alumínio, enxofre, etc) e ainda pela sua forma física após o processamento”[10]. Seu processo produtivo tem início na lavra da jazida (run of mine - ROM), onde ocorre a separação em produtos finais de granulometria diversa – granulado (lump), sinter feed e pellet feed.

A jurisprudência desta autoridade antitruste está alinhada com a de outras autoridades antitruste internacionais[11], que costumam segmentar o mercado de minérios de ferro nos tipos acima mencionados (lump, sinter feed e pellet feed). Vejamos individualmente cada um deles.

O minério de ferro lump é um minério granulado, com granulometria variável entre 6 e 25mm[12]. Sua produção, segundo as Requerentes, “depende de determinadas condições técnicas da jazida e do minério bruto extraído, as quais não são encontradas frequentemente no Brasil”, sendo destinada, sobretudo, à produção de ferro-gusa para adição direta no alto-forno. In casu, maiores considerações sobre tal mercado são dispensáveis, na medida em que a Ferrous não produz lump[13]. Ou seja, a presente Operação não enseja qualquer alteração concorrencial em tal mercado relevante, razão pela qual este não há de ser analisado.

Com efeito, diferentemente do lump, o sinter feed e o pellet feed são minérios finos (não granulados) destinados à indústria siderúrgica. Diferenciam-se substancialmente, contudo, com relação ao processo produtivo de cada tipo.

As Requerentes defendem que a produção do sinter feed “é menos complexa e, por exemplo, não envolve moagem, abarca despesas de capital e operacionais menores (Capex e Opex) e gera menos rejeitos. O minério de ferro sinter feed é destinado diretamente às siderúrgicas para produção de aço”. De modo diverso, o pellet feed depende da moagem do minério de ferro bruto para sua produção e gera maiores dejetos, o que demanda licenciamento ambiental específico. Ademais, para integrar-se à cadeia produtiva da indústria siderúrgica, o pellet precisa passar, ainda, por um processo de pelotização, para transformá-lo em pelotas de ferro. Conforme observado no AC nº 08012.005949/2008-34, as pelotas de ferro são insumos para produção de aço e são utilizadas “como complemento da carga metálica que abastece os altos-fornos da indústria siderúrgica, contribuindo para o aumento de sua produtividade”.

Em suma, verifica-se que sinter feed e pellet feed, apesar de derivados do minério de ferro bruto, possuem processos de produção diversos, compondo mercados distintos sob a ótica da oferta. Ademais, as destinações de cada produto também não se coincidem. Enquanto o sinter feed destina-se diretamente às siderúrgicas, o pellet feed necessita passar por um processo de pelotização para integrar a cadeia siderúrgica. Ou seja, também sob a ótica da demanda, tais produtos não integram o mesmo mercado.

Consequentemente, as pelotas, produto resultante do processo de pelotização do pellet feed, também devem compor um mercado relevante próprio, porquanto não se confundem nem com o insumo utilizado em sua produção (pellet feed) e, apesar de destinados à indústria siderúrgica, possuem destinação diversa àquela dada ao sinter feed.

Por outro lado, pela instrução realizada, constata-se que, para o serviço de transporte ferroviário de minérios de ferro e de serviços portuários de minério de ferro, é indiferente o tipo de minério de ferro transportado, não sendo necessária segmentação do mercado. Ante todo o exposto, para fins de análise das integrações verticais decorrentes da presente operação com os serviços mencionados, considerar-se-á o mercado de minério de ferro em geral, na dimensão produto.

Por outro lado, no que concerne à análise das sobreposições horizontais e da integração vertical entre pellet feed e pelotas de ferro, verifica-se que não foram constatadas razões para adotar definição diversa daquela já praticada por esta autoridade antitruste em oportunidades anteriores com relação aos tipos de minério de ferro. Desta forma, para fins das análises em questão, o amplo mercado de minério de ferro será segmentado por tipos, de modo que definir-se-á tais mercados relevantes potencialmente afetados pela presente Operação como sendo: (i) mercado de minério de ferro sinter feed; (ii) mercado de minério de ferro pellet feed; e (iii) mercado de pelotas de ferro.

Conforme art. 2º XIV do Regulamento dos Usuários de Serviços de Transporte Ferroviário de Cargas, aprovado pela Resolução ANTT n° 3.694/2011, a prestação de serviços de transporte é o “serviço público delegado pelo qual a concessionária recebe dos usuários tarifa para desempenho das atividades relativas ao transporte ferroviário de cargas”. A exploração e desenvolvimento deste serviço, bem como a administração, operação, uso e gozo das ferrovias, nos termos do artigo subsequente, compreendem as atividades de licenciamento, condução, abastecimento, carregamento e descarregamento, manobra, manutenção de material rodante e armazenagem.

A jurisprudência[14] deste Conselho, sobre a ótica do produto deste mercado, é no sentido de reconhecer que o perfil da carga transportada consiste em variável essencial para a análise do mercado de transporte ferroviário de cargas, sendo fatores que determinam o grau de dependência da carga em relação ao modal ferroviário:

(a) especificidades físicas, como alta densidade/peso específico elevado: quanto menor for o valor da carga em relação a seu volume ou peso, maior será a probabilidade de a ferrovia apresentar vantagem sobre outros meios de transporte;

(b) distâncias entre os pontos de origem e destino: quanto maior a distância, mais provável é a vantagem da ferrovia sobre outros meios de transporte; e

(c) somente um par de origem e destino da carga: a rigidez das linhas impossibilita o desvio do trajeto da carga durante o transporte.

Com base no exposto acima e tendo em vista a atuação das Requerentes, tem-se que a carga transportada considerada para a definição do mercado consiste, sobretudo, em minérios de ferro (em sentido amplo).

Conforme apontado pela Porto Sudeste em sua manifestação, “dados o volume transportado e a distância entre as regiões produtoras e os portos, o transporte do minério é feito por ferrovia. Em função do custo, não há como substituir o modal ferroviário pelo rodoviário, de modo que, do ponto de vista do produto, o modal ferroviário é o mercado relevante”. Em outras palavras, o terceiro interessado revelou a dependência com relação ao transporte ferroviário, o que exclui outras modalidades de transporte, sobretudo rodoviário, do mercado relevante a ser analisado.

Tal fato já havia sido apontado por este Conselho no precedente histórico que julgou conjuntamente sete Atos de Concentração envolvendo o descruzamento das participações societárias entre a Vale e a CSN, bem como a aquisição, por aquela primeira, de algumas mineradoras. O Conselheiro Roberto Augusto Castellanos Pfeifer, em seu voto vogal[15], registrou que “o modal ferroviário é o principal meio de transporte do minério de ferro e dos produtos siderúrgicos”, e que “o transporte rodoviário se dá apenas para pequenas quantidades de minério de ferro (mercado spot)”, sendo que ”características como peso e volume indicam que o transporte ferroviário é o modal economicamente viável para o transporte de produtos siderúrgicos”.

Não tendo se verificado razões para alteração da jurisprudência no presente caso, definir-se-á como mercado relevante, dimensão produto, o mercado de transporte ferroviário de minério de ferro.

O Conselheiro Ricardo Villas Bôas Cueva, Relator da análise conjunta dos ACs nº 08012.005226/2000-88, 08012.005250/2000-17, 08012.000640/2000-09, 08012.001872/2000-76, 08012.002838/2001-08, 08012.002962/2001-65 e 08012.006472/2001-38, destacou que “os serviços portuários, que constituem elemento fundamental na logística de exportação do minério de ferro, são prestados, em geral, por terminais particulares interligados a uma ferrovia”[16]. Nesse mesmo sentido, o Conselheiro Roberto Augusto Castellanos Pfeifer reforçou a importância do mercado de serviços portuários para o sucesso no empreendimento da mineração de ferro, sobretudo no que tange às exportações dos produtos. Além disso, esclareceu que “os serviços portuários são aqueles de descarregamento do minério de ferro do trem, armazenamento no terminal portuário e carregamento do minério para o navio”.

Com efeito, quando da análise do AC nº 08012.010995/2005-11[17], constatou-se que:

“[d]e maneira geral, os terminais portuários são dedicados a um único produto ou um[a] categoria de produtos, agrupados de acordo com características físicas, permitindo um critério de classificação conforme o tipo de mercadoria movimentada. Assim, os ativos físicos envolvidos na atividade de serviços portuários, a saber, os armazéns e equipamentos de transporte e transbordo, são geralmente específicos ao(s) produto(s) transportado(s).”[18]

In casu, os minérios de ferro das Requerentes, bem como de outros produtores da região do quadrilátero ferrífero de Minas Gerais, são escoados via modal ferroviário pelos corredores MRS ou EFVM, cada um com acesso a terminais portuários distintos, mas todos dedicados a minérios de ferro. Desta forma, o mercado relevante considerado será o de serviços portuários para minérios de ferro.

As principais conclusões desta SG sobre a definição dos mercados relevantes afetados pela presente operação, em sua dimensão geográfica, serão verificadas a seguir.

Contudo, destaca-se desde já que, uma vez que a delimitação geográfica dos distintos mercados relevantes de minérios de ferro identificados e definidos no tópico supra, in casu, é a mesma, com base nos princípios da eficiência e economia processual, tratar-se-á simultaneamente, em um mesmo tópico, da definição geográfica de todos os mercados.

Mercados de minério de ferro em geral e segmentado em sinter feed, pellet feed e pelotas de ferro

Conforme consta no Relatório “Corredores Logísticos Estratégicos, Volume II – Complexo de Minério de Ferro, Versão 1.0 de 2018”[19], do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil – MTPA, “a produção de minério de ferro no Brasil é concentrada, principalmente, nos estados de Minas Gerais, Pará e Mato Grosso do Sul”, mais especificamente, nas regiões do Quadrilátero Central, Serra dos Carajás e Maciço do Urucum, descritas da seguinte maneira naquele documento:

“Quadrilátero Central, no Estado de Minas Gerais, em região localizada no centro-sul do estado, responsável pela extração e produção em grande quantidade, de minério de ferro e de manganês;

Serra dos Carajás, no Estado do Pará, considerada como um dos maiores territórios minerais do planeta, com grande abundância de minério de ferro e de outros minerais, como níquel, cobre, estanho e ouro. O minério de ferro extraído na Serra dos Carajás possui teor médio de ferro de 66,7%, sendo tal teor considerado o melhor do Brasil e um dos melhores do mundo.

Maciço do Urucum, no Estado do Mato Grosso do Sul, localizado às margens do rio Paraguai, no Pantanal, esta província mineral produz, modestamente, minério de ferro e manganês.”

As Requerentes fazem crer que o mercado geográfico, tanto de sinter feed quanto pellet feed, poderia ser definido como internacional. Utilizam como fundamento para tanto o Relatório - Corredores Logísticos Estratégicos (Volume II – Complexo de Minério de Ferro), MTPA (“Relatório MTPA”), que aponta que, em 2018, a maior parte (aproximadamente 88%) da produção brasileira de minérios de ferro teve como destino final a exportação.

Contrariamente a tal possibilidade de definição, a Porto Sudeste argumenta que a jurisprudência deste Conselho vem reiteradamente rejeitando o argumento de que o mercado de minérios de ferro seria internacional, sobretudo em razão de a importação do produto ser inviável. De fato, conforme consta no documento “Sumário Mineral do Ferro”[20] apresentado pela Agência Nacional de Mineração (“ANM”) em que consta que, para o período 2013 a 2017, “não foram registradas importações significativas de minério de ferro”.

Ademais, quando do julgamento conjunto dos atos de concentração relacionados ao descruzamento das participações societárias entre a Vale e a CSN e a aquisição, por aquela primeira, de algumas mineradoras, fez-se constar no Voto Vogal:

“As Requerentes chegaram a sustentar que o mercado de minério de ferro seria internacional, uma vez que o preço do minério de ferro nacional seguiria o preço do mercado internacional, denominado de “CIP Roterdã”, subtraídos os custos de transporte. Sendo o mercado de minério de ferro um mercado com livre circulação de mercadorias, um aumento excessivo do preço no mercado doméstico faria com que esse passasse a ser abastecido por importações.

A definição do mercado relevante de minério de ferro no âmbito geográfico também não se mostra apropriada, devido à existência de sérios entraves ao acesso ao mercado internacional pelos consumidores locais de ferro. Em primeiro lugar, os portos nacionais são preparados para a exportação de minério de ferro, e a inversão para importação demandaria tempo e custos. (...)

O mercado relevante geográfico, para a análise das presentes operações, no que se refere ao minério de ferro granulado, sinter feed e pellet feed e de pelotas é a Região Sudeste do Brasil.”

Neste mesmo julgado, o Conselheiro Relator também apontou em seu Voto a necessidade de restringir a delimitação geográfica à região Sudeste do país. Vide:

“(...) o mercado geográfico não tem abrangência nacional, pois minério de ferro produzido na região Norte dificilmente pode ser comercializado na região Sudeste, dados os altos custos de transporte. Assim, em razão da grande quantidade de jazidas na região do Quadrilátero Ferrífero, em Minas Gerais, e das vias de escoamento do minério, os mercados relevantes em sua dimensão geográfica foram corretamente definidos como a região Sudeste”

Esta Superintendência-Geral, no cumprimento de suas atribuições, investigou se as condições estruturais do mercado haveriam se alterado desde então, de modo a verificar se, para o presente caso, o mercado poderia ser definido de forma mais ampla ou se as razões para a delimitação regional permaneceriam incólumes.

“De fato, há um diferencial relevante de preço entre os produtos vendidos no Brasil e os preços no mercado internacional. Além disso, a infraestrutura dos terminais portuários brasileiros que operam carregamentos de minério de ferro é exclusivamente voltada à exportação. Seriam necessárias alterações substantivas na estrutura portuária para que as importações fossem possíveis, o que demanda altíssimos investimentos e anos para sua conclusão. Essa característica logística é uma barreira relevantíssima à importação e não se verifica em outros mercados. Não por acaso, os níveis de importação de minério de ferro no Brasil permanecem totalmente negligenciáveis há décadas.”

Questionada sobre a necessidade de adaptações nos Terminais Portuários para que estes, além das exportações, também realizassem importações de minérios de ferro, bem como sobre o prazo médio esperado para e os custos porventura relacionados, a ANTAQ informou que:

“Na operação inversa, importação, o berço pode ser o mesmo mas deve haver um equipamento de retirada do minério do navio diferente do shiploader, que poderá ser: i) descarregador de navio ou; ii) um sistema composto por ‘guindaste + grab + moega’, que lançarão o produto em um sistema de correias transportadoras.

A importação deverá requerer outro sistema de correias transportadoras no sentido berço-pátio. Caso haja apenas um berço para o terminal, não poderá ocorrer operação simultânea de exportação e importação, o que por certo prejudicará a produtividade do terminal na atividade para a qual ele foi concebido, a exportação.

O minério assim transportado nas correias será depositado nos pátios mediante utilização de empilhadeiras de graneis (stackers), que bem provavelmente irá requerer segregação em relação ao minério para exportação, ou seja, necessitando de rearranjo nos pátios de estocagem. Havendo rearranjo nos pátios, poderá haver requisição de novas áreas, o que, pode ser limitado ou inviabilizado por se tratar de porto organizado, onde a área do terminal é regida por contrato de arrendamento.

Quanto ao prazo médio para adaptação do terminal, (...) sabe-se que para implantação dos novos investimentos a interessada deverá submeter ao Ministério da lnfraestrutura uma proposição de investimentos, sendo que somente após sua aprovação é que ocorrerá a sua implementação.

Quanto à estimativa de custos para realização de tal adaptação, (...) sabe-se que no Porto de ltaguaí, para descarregar o minério de importação do navio e levá-lo até ao terminal da CPBS seria exigido uma linha de correia transportadora com extensão em torno de 3,5km. Já para o terminal da CSN (TECAR) a extensão da linha de correias transportadoras seria superiora 4km.

Desta forma, ante a constatada inviabilidade prática de importação relevante de minérios de ferro e ante a necessidade de realizarem-se adaptações e requerer-se autorização, entende-se que o mercado não pode ser tido como internacional.

Com efeito, a fim de verificar se o mercado relevante poderia ser definido como nacional, buscou-se verificar se haveria estrutura logística para distribuição dos minérios de ferro produzido na região sudeste para o restante do país.

Consta no já citado “Relatório - Corredores Logísticos Estratégicos” de 2018 do MTPA, os principais fluxos de escoamento do minério de ferro e ferro gusa, elaborados, após avaliação, inter alia, dos pontos de origem e destino do produto. Veja-se:

Figura 04 – Mapa dos Principais Fluxos de Escoamento da Produção de Minério de Ferro e Ferro Gusa (em Toneladas - Ano: 2015)

Complementando a Figura acima, o documento apresenta ainda as seguintes tabelas, que detalha as rotas por corredor logístico:

Tabela 01 – Detalhamento das Rotas de Escoamento para Exportação de Minérios de Ferro

Fonte: Relatório – “Corredores Logísticos Estratégicos” de 2018 do MTPA

Tabela 02 – Detalhamento das Rotas de Escoamento para Consumo Interno de Minérios de Ferro

Fonte: Relatório – “Corredores Logísticos Estratégicos” de 2018 do MTPA

Da análise da figura e tabelas acima, resta evidente a incomunicabilidade da estrutura logística de distribuição de minério de ferro no território nacional. O minério produzido na Região Norte, seja destinado à exportação ou ao consumo interno, permanece naquela região, com origem no Pará e destino Maranhão. Já a produção da Região Centro-Oeste, que é originada em Mato Grosso do Sul, tem como destino final no território nacional o próprio estado (se exportação) ou Cubatão/SP (se consumo interno). A Região Sudeste, por sua vez, é a que possui maior amplitude na rede de escoamento, originando minérios de ferro em Minas Gerais e destinando-os para São Paulo, Rio de Janeiro e Espirito Santo além do próprio estado de Minas Gerais.

A inexistência de estrutura logística viável para distribuição do produto produzido na região Sudeste para o restante do país foi reconhecida pelas Requerentes, que assim se manifestaram sobre o tema:

“No melhor conhecimento das Requerentes, a estrutura logística atualmente instalada na região Sudeste não possui as condições técnicas para distribuição de minério de ferro para outras regiões de modo intensivo.

Em um esforço hipotético voltado a atender à solicitação d. SG/Cade, as Requerentes entendem que a distribuição de minério de ferro produzido na região sudeste para o restante do território seria possível via algum porto localizado em outras regiões, com estrutura adequada para descarga via operação de cabotagem, e contanto que a custos suficientemente viáveis. Também seria viável distribuir a outras regiões caso novas extensões ferroviárias fizessem essa ligação de forma suficientemente eficiente.

Atualmente, a Ferrous entende que mesmo o modal rodoviário só é utilizado para atender a demanda de siderúrgicas de pequeno e médio porte localizadas próximas às minas. Em todo caso, o escoamento rodoviário só se justifica para clientes sem acesso à logística ferroviária e as quantidades transportadas neste modal são limitadas pelas restrições impostas pelo tráfego rodoviário.”

Desta forma, entende-se que o mercado de minérios de ferro em geral e, por conseguinte, de suas segmentações, não pode ser definido como nacional, razão pela qual considerar-se-á sua abrangência geográfica como regional. Mais especificamente, para análise da presente Operação, definir-se-á a dimensão geográfica dos mercados relevantes de minérios de ferro como sendo a Região Sudeste.

Em geral, o Cade define a dimensão geográfica do mercado como correspondente à área de concessão da empresa prestadora do serviço[21] apesar de, por vezes, admitir a possibilidade de substitutibilidade entre linhas, a depender do tipo de carga e do exame de sua origem e destino.

No caso em questão, conforme informações prestadas pelas Requerentes e corroborado pela Porto Sudeste[22], a produção de minério de ferro em Minas Gerais é escoada por meio de dois principais corredores logísticos: (i) ferrovia MRS, que leva a produção até os portos de Terminal Ilha Guariba e Itaguaí; e (ii) Estrada de Ferro Vitória a Minas (“EFVM”), que leva a produção até o porto de Tubarão.

Destaca-se que o Grupo Vale possui participação em ambas as sociedades responsáveis pelo transporte ferroviário do minério de ferro de Minas Gerais. Porém, enquanto a EFVM integra o Grupo Vale em si, a MRS consiste em uma sociedade investida, que conta, também, com a participação de CSN, Railvest Investments, Gerdau, Minerações Brasileiras Reunidas e Usiminas.

Com efeito, sobre a substitutibilidade das linhas férreas existentes (MRS e EFVM), a Porto Sudeste informou, em sua intervenção[23], que:

“(...) existem restrições à intercomunicação entre esses dois sistemas logísticos. Em razão dos altos custos e pequena capacidade do transporte de carga rodoviário, uma determinada mina depende essencialmente da ferrovia mais próxima. Por exemplo, se a mina A está interligada ou é próxima à ferrovia da MRS, ela escoará sua produção essencialmente por meio dessa ferrovia, sendo muito custoso utilizar outra ferrovia, como a EFVM. Os custos logísticos cresceriam de modo substantivo, limitando essa substituição e inviabilizando a exportação por meio de terminais portuários alternativos”

Ou seja, no presente caso, por não serem substitutas, o mercado relevante haveria de ser segmentado em (i) mercado de transporte ferroviário de minérios de ferro na EFVM; e (ii) mercado de transporte ferroviário de minérios de ferro na MRS.

Não obstante, as Requerentes apontaram em seu formulário de notificação que toda a produção da Ferrous é transportada através da ferrovia da MRS. Isso porque, “no entendimento das Requerentes, esta é a única opção ferroviária viável para esse transporte, tendo em vista o custo elevado das alternativas”. Assim, a princípio, apenas aquele segundo mercado haveria de ser analisado por esta SG.

Contudo, tendo em vista que a Vale possui uma planta para produção de pelotas nas proximidades do complexo do Porto de Tubarão, o qual possui acesso pela malha ferroviária da EFVM, esta SG investigou se haveria possibilidade de a produção de pellet feed da Ferrous ser transportada por aquela malha ferroviária. Em resposta a este questionamento específico, através da Petição SEI 0600554, as Requerentes esclareceram que possuem um terminal ferroviário próprio, conectado a MRS, de modo que:

Desta forma, in casu, a dimensão geográfica do mercado de transporte ferroviário de minério de ferro está circunscrita à área de abrangência da malha ferroviária da MRS.

Conforme já informado, os terminais portuários da Região Sudeste dedicados à exportação de minérios de ferro estão conectados às ferrovias MRS e EFVM. Veja-se com mais detalhes:

Por reconhecer que a substitutibilidade entre os diferentes terminais portuários se verifica quando estes estiverem ligados a uma mesma ferrovia, os precedentes do Cade[24] envolvendo este mercado em específico segmentaram-no em: (i) mercado de serviços portuários para minério de ferro em terminais acessíveis pela EFVM; e (ii) mercado de serviços portuários para minério de ferro em terminais acessíveis pela MRS.

Não obstante, para o presente caso, uma vez que a malha ferroviária considerada para a presente análise será somente aquela da MRS, pelas razões apontadas no tópico retro — ligadas, sobretudo, a questões logísticas de escoamento dos minérios de ferro produzidos nas minas de Viga, Emesa e Santanense —, a abrangência geográfica do mercado de serviços portuários também deverá restringir-se àqueles terminais acessíveis pela MRS.

Assim sendo, o mercado relevante, em sua dimensão geográfica, para a presente análise, será definido como o mercado de serviços portuários para minério de ferro em terminais acessíveis pela MRS. Dessa forma, esse mercado abrange os Terminais de Itaguaí, TIG, Tecar e Porto Sudeste.

Reitero que a definição dos mercados relevantes impactados pela presente Operação não foi objeto de grandes debates nos autos, tendo havido apenas alguma discussão inicial por parte das Requerentes quanto à possibilidade de definição dos mercados de minério de ferro como internacionais. Acerca desse ponto, entendo que as explicações feitas pela SG justificam de forma bastante completa a definição adotada, de modo que, em linha com esse órgão, concluo que a presente Operação abrange os seguintes mercados relevantes em suas dimensões produto e geográfica:

A partir dessas definições, tem-se que a presente Operação, acarretará, portanto:

Definidos os mercados, passa-se à análise das sobreposições horizontais e integrações verticais, medindo a possibilidade e a probabilidade de exercício de poder de mercado pelas Requerentes no cenário pós-Operação. Para fins de organização e completude do presente voto, saliento que abordarei todas as sobreposições/integrações associadas aos argumentos apresentados pelo Porto Sudeste em seu recurso e fazendo ponderações acerca deles. Ao final, farei uma breve síntese das considerações concernente a cada ponto central trazido pelo terceiro interessado, de forma a sistematizar as conclusões sobre os pontos apresentados.

Conforme exposto, os principais mercados afetados pela Operação são aqueles relacionados a diferentes tipos de minério de ferro, sobretudo sinter feed e pellet feed, e outros a eles verticalmente relacionados, integrantes da cadeia de exportação desses produtos.

De forma a organizar a análise, avaliarei de forma individual cada uma das sobreposições/integrações quando à possibilidade e probabilidade (caso verificada a possibilidade) de exercício de poder de mercado. Desse modo, retomarei a análise feita pela SG em cada um dos tópicos e os pontos correspondentes apresentados pelo recurso do Porto Sudeste.

Antes de passar a cada alteração gerada pela Operação, parece-me importante fazer dois comentários, o primeiro sobre os dados utilizados na análise e o segundo em relação à inserção da Mina de Viga no mercado relevante.

Acerca dos dados que embasam as análises, estes foram apresentados aos autos: (i) pelas Requerentes[25]; (ii) pelo terceiro interessado; (iii) por diversos players do mercado, oficiados pela SG; e (iv) pela Agência Nacional de Mineração, a qual também forneceu dados utilizados na estimativa de estrutura de oferta elaborada.

Dessa forma, considerando que os dados foram reunidos a partir de diferentes fontes e, como se verá a seguir, as diferentes estimativas conversam bastante entre si, entendo que eles atestam a completude e a robustez da instrução realizada, bem assim das conclusões que podem ser dela extraídas.

Passo, assim, a tecer algumas considerações sobre a inserção da Mina de Viga no mercado relevante. Conforme previamente mencionado, as Requerentes informaram que a Ferrous, para além de três direitos minerários não ativos nas minas de Serrinha (em Minas Gerais), Jacuípe (na Bahia) e Viga Norte (em Minas Gerais), possui três ativos de produção de minério de ferro, sendo eles: (i) a mina Santanense; (ii) a mina de Emesa; e (iii) a Mina de Viga, todas localizadas no Estado de Minas Gerais.

De acordo com as Requerentes (SEI 0559271), as minas de Emesa e Santanense atuam apenas na produção de sinter feed e encontram-se em processo de exaurimento, de forma que permanecerão produzindo apenas esse produto até sua saída definitiva do mercado, o que deverá ocorrer em um curto período de tempo[26]. Assim, não há dúvida de que tais minas estão inseridas no mercado de sinter feed.

Com relação à Mina de Viga, ativo de maior expressividade e objeto de maior relevância no contexto da presente Operação, são necessários alguns apontamentos para compreender sua inserção no mercado relevante.

Conforme exposto pela SG, consta nos autos Ata da Reunião do Conselho de Administração da Ferrous[27] de 03 de junho 2014, em que a Requerente, de modo independente (e, portanto, não diretamente relacionado à Operação em análise), optou pela implementação do Projeto Viga 4+, [28] (Acesso Restrito às Requerentes). Segundo tal projeto, a Mina de Viga deixaria de produzir sinter feed e passaria pelas adaptações e construções necessárias visando à produção de pellet feed.

Em sua emenda à Inicial, as Requerentes informaram que, ainda em 2019, a Mina de Viga cessará a produção sinter feed e passará a produzir apenas pellet feed, razão pela qual a produção daquela mina não deveria ser considerada no cálculo de market share da Ferrous no mercado de sinter feed — apesar de ter sido, no período 2013-2017, a principal mina da Ferrous responsável pela produção daquele primeiro tipo de minério.

Essa narrativa, a meu ver, desperta a necessidade de compreender se a Mina de Viga poderia produzir simultaneamente os minérios de ferro sinter feed e pellet feed, bem como se haveria racional econômico que justificasse o retorno da Mina de Viga à produção apenas de sinter feed. Esses pontos foram analisados pela SG durante a instrução.

De acordo com as Requerentes[29]: “no caso específico da Ferrous, já foi realizado investimento (Projeto Viga 4+) para possibilitar a produção de pellet feed usando parte da estrutura anterior que até então servia somente pra a produção de sinter feed” e que, portanto, “no caso da mina da Viga, não há racionalidade em produzir concomitantemente pellet feed e sinter feed, considerando a limitada capacidade de produção da unidade fabril e potencialidade de o primeiro ser mais valioso no mercado”.

Não obstante, verificou a SG que quase a totalidade dos players oficiados, que se julgaram aptos a responder o questionamento em específico, confirmaram ser possível, em tese, a produção simultânea de ambos os produtos, desde que se detivesse os equipamentos necessários para realização de ambos os processos produtivos e as características minerais da jazida permitisse a extração de um minério com a qualidade necessária[30]. À título de exemplo, trago apenas a Anglo American que, além de confirmar a possibilidade de se produzir simultaneamente tais tipos de minério de ferro, citou como exemplo de minas que assim o fazem as usinas Vale de Brucutu, Vargem Grande 1 e ITM-I.

Ocorre que, apesar de as empresas oficiadas terem informado sobre a possibilidade em tese dessa produção de ambos os tipos de minério, quando perguntadas sobre a possibilidade de conversão de uma unidade fabril de pellet para produção de sinter, não houve consenso entre as respostas[31].

Não obstante, ainda que de modo conservador pudesse se concluir pela viabilidade econômica de a Mina de Viga, mesmo após as adaptações para produção de pellet feed, voltasse a produzir sinter feed, seria necessário, também, que a qualidade das jazidas ali existente justificasse a produção de tal tipo de minério de ferro. É o que se extrai da manifestação da ANM, também destacada pela SG[32]:

“(...) é tecnicamente viável a conversão de uma unidade de sinter-feed para pellet-feed, uma vez que a produção de um material mais fino implica, principalmente, na cominuição adicional do minério; porém, caso o minério não possua qualidade para produção de frações mais grossas como o sinter-feed e o ferro-lump, a produção desses produtos não será viável.

Com o aproveitamento de minérios mais pobres, somente será possível a produção do pellet-feed que, por sua vez, exige etapas de cominuição e concentração que envolvem ciclonagem (deslamagem), flotação e/ou separação magnética. Em diversas minas, devido ao baixo teor de ferro no minério e alto teor de contaminantes (sílica e alumina por exemplo) não se obtém um sinter-feed de qualidade, sendo necessário fazer a moagem de todo material para que possa ser concentrado via flotação e/ou separação magnética”.

Sobre a qualidade do minério remanescente na Mina de Viga, as Requerentes defendem[33] que o sinter feed produzido pela Ferrous na Mina de Viga já não atingia a qualidade aceita pelo mercado, tendo em vista o baixo teor de ferro, sendo o atual padrão de comercialização internacional (teor de ferro acima de 56%). Segundo informações prestadas pela ANM à SG, “o preço do minério de ferro tem como teor de referência 62%, com prêmios ou penalidades (descontos) caso a qualidade seja melhor ou pior, respectivamente”.

Assim, o teor de referência apontado pela agência se encontra acima dos 56% utilizado como parâmetro na manifestação das Requerentes. Ou seja, independentemente de qual dos parâmetros de concentração de ferro seja utilizado como referência (os 62% apontados pela ANM ou os 56% apontado pelas Partes), observa-se que, o teor médio de Ferro das reservas da Mina de Viga informado ao Cade pelas Partes não permitiria a produção de sinter feed na qualidade requerida pelo mercado.

Contudo, a ANM, a pedido da SG, forneceu[34] dados de produção bruta e beneficiada da Mina de Viga para o período 2013-2018, elaborada com base nas declarações do Relatório Anual de Lavra da Ferrous Resources do Brasil S.A. De tal documento, extrai-se que o sinter feed oriundo da Mina de Viga teria apresentado nos últimos anos teores de ferro (Acesso Restrito às Requerentes) apontado pelas partes como referência de qualidade internacional. Em verdade, sempre se mostraram com teores (Acesso Restrito às Requerentes) àquele adotado como referência para precificação internacional (62%). Veja-se, abaixo, a tabela apresentada pela ANM:

Tabela 03 – Produção beneficiada da usina Viga no período 2013 a 2018 [Acesso restrito às Requerentes]

Questionadas sobre tal ponto, informaram que os dados se referiam ao “teor médio” da mina e que a Ferrous vinha realizando “lavra seletiva” do minério de ferro, extraindo minérios de ferro apenas das jazidas com maiores concentrações, a fim de produzir um sinter feed com maiores concentrações de ferro. Mantiveram a posição, contudo, de que o teor médio das jazidas não mais permitiria a produção de sinter. Não obstante, não sendo possível atestar a total inviabilidade de se produzir sinter feed com o minério da Mina de Viga, a SG entendeu necessária a elaboração de distintos cenários de análise para ajudar a compreender melhor os reais impactos da presente Operação, pontos esses, a meu ver, pertinentes à análise.

Para o mercado de sinter feed, como bem colocou a SG, “deve-se elaborar duas estruturas de oferta, uma levando-se em consideração a produção de tal minério de ferro na Mina de Viga no período 2013-2017 e outra excluindo o volume a ela correspondente. Isso porque faz-se necessário compreender a relevância de tal ativo da Ferrous para a evolução do mercado nos últimos cinco anos, mas não se pode ignorar o fato de que, atualmente, adaptou-se a estrutura ali existente visando à produção de outro produto, alegadamente em razão da incapacidade técnica de continuar a produzir sinter feed”.

Já para o mercado de pellet feed, “não tendo havido produção de tal tipo de minério de ferro no período em questão (posto que ainda estava em curso o processo de adaptação e transformação), em tese, não haveria de se falar em sobreposição horizontal e a participação de mercado da Ferrous seria de 0%. Contudo, ainda que a produção de pellet feed na Mina de Viga somente tenha tido início de fato em período não abarcado pelos cinco anos anteriores à notificação do Ato de Concentração, sua entrada neste mercado não pode ser ignorada, devendo a presente análise tratar de seus possíveis efeitos à concorrência naquele mercado. Neste caso, faz-se necessário considerar, ao menos, a capacidade produtiva como proxy para cálculo da participação de mercado. Nesse sentido, adoto os mesmos dois cenários traçados pela SG: um primeiro cenário considerará que o volume de pellet feed da Ferrous, produzido na Mina de Viga, será idêntico ao volume de sinter feed produzido naquela mina no mesmo período; e um segundo que levará em consideração a capacidade produtiva esperada após a conclusão do projeto de expansão em curso, ou seja, de (Acesso Restrito ao CADE)”.

Feitas essas considerações, passo a examinar a possibilidade e a probabilidade de exercício de poder de mercado em cada um dos mercados relevantes afetados, iniciando pelas sobreposições horizontais e passando, em seguida, às integrações verticais.

A tabela abaixo apresenta a estrutura de oferta elaborada pela SG, com base nas informações prestadas pelas Requerentes e demais oficiadas no presente Ato de Concentração para o cenário em que considerada toda a produção da Ferrous no período (incluindo a originada na Mina de Viga):

Tabela 04 – Cenário 01 – Estrutura de Oferta (em Volume) - Mercado regional de minério de ferro sinter feed – 2014[35] a 2017 [Acesso Restrito ao CADE]

Fonte: SG, com base nas informações prestadas pelos Oficiados, pelas Requerentes e pela ANM.

A partir da tabela acima, a Operação acarretaria uma concentração na ordem de (Acesso Restrito ao CADE), considerando-se a soma dos market shares da Vale (Acesso Restrito ao CADE) e da Ferrous (Acesso Restrito ao CADE). Verifica-se, ainda, uma variação de HHI de 369,25 pontos, em um mercado já considerado como altamente concentrado[42] segundo parâmetros do Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal (“Guia H”) do Cade[43]. Por estes dados, ter-se-ia por incontroversa a possibilidade de exercício de poder de mercado por parte das Requerentes no pós-Operação, o que demandaria a análise quanto à probabilidade de seu exercício.

Contudo, em linha com a SG, me parece que este cenário não representa a melhor realidade do mercado, devendo ser relativizado para garantir ao cenário seguinte maiores considerações. Isso porque, ainda que se entendesse por tecnicamente viável produzir sinter feed na usina de Viga, tal conduta careceria de racionalidade econômica, ante a realização de investimentos para a produção de pellet feed e também em face da diminuição da qualidade do minério sinter feed naquela mina.

A SG reconheceu que, embora tecnicamente possível, seria economicamente inviável o retorno à produção de sinter feed, pois tal decisão acarretaria a perda dos investimentos já realizados para a conversão da unidade fabril. Ademais, de acordo com a SG, o preço do pellet feed no mercado internacional historicamente teria possuído melhor precificação quando comparado ao sinter feed, de forma que o desfazimento das adaptações da planta resultaria na produção de um produto de menor valor agregado.

Acerca desse ponto, o Porto Sudeste argumenta que as informações disponibilizadas pelo Departamento Nacional de Produção Mineral (“DNPM”) em seu Sumário Mineral demonstrariam que os preços de sinter feed já teriam sido superiores aos de pellet feed em um passado recente:

Figura 05 – Preços médios de sinter feed e pellet feed de acordo com a DNPM

Sobre esses dados, observo que os preços apresentados compreendem apenas um intervalo de 3 anos. Analisando-os, verifica-se que quando os preços de sinter foram superiores aos de pellet, a diferença de preço foi quase insignificante (entre 0,47 e 1,24 US$-FOB/t), ao passo que no ano em que o pellet apresentou preço superior, tal diferença foi de 4,46 US$-FOB/t. Dessa forma, tais números, por si só, não são capazes de comprovar que os preços de sinter se mantiveram suficientemente mais elevados que os preços de pellet a ponto de justificar que um agente econômico racional, com investimentos vultosos já realizados em tecnologia e materiais necessários à produção de pellet, retornasse necessariamente à produção de sinter diante do pouco expressivo aumento momentâneo deste produto.

Esse fator deve ser considerado também no conjunto dos demais argumentos aqui já apresentados. Lembro, nesse sentido, que a Ferrous afirmou que dificilmente poderia reverter sua produção novamente para sinter, em razão dos níveis mínimos de teor de ferro exigidos para a comercialização no mercado. Portanto, argumento do Porto Sudeste não é suficiente para que o volume produzido pela Mina de Viga seja considerado na produção da Ferrous de sinter feed.

Assim, passo ao cenário 02, em que excluída a produção advinda da Mina de Viga e considerada tão somente a das demais unidades produtivas da Ferrous — Emesa e Santanense —, foi elaborada a seguinte estrutura de oferta pela SG, em termos de volume:

Tabela 05 – Cenário 02 – Estrutura de Oferta (em Volume – Kton produzidas) - Mercado regional de minério de ferro sinter feed – 2014 a 2017 [Acesso Restrito ao CADE]

A partir da tabela acima, constata-se que, no pós-Operação, a Vale passaria a deter um market share de (Acesso Restrito ao CADE). Não obstante, o ΔHHI calculado foi de apenas 98,66 pontos. Em que pese tal valor aproximar-se dos 100 pontos, tido como indicativo inicial da potencialidade de a Operação gerar problemas concorrenciais, visto que realizada em um mercado altamente concentrado, verifica-se que não há consistência nas participações de mercado atribuídas à Ferrous.

No período analisado, o market share da Ferrous teve seu auge no ano de 2014 e, ainda assim, registrou tão somente (Acesso Restrito ao CADE) de participação. Em todos os períodos seguintes, viu-se atribuída à Ferrous participações inferiores a 1%, de modo que a presente Operação, se analisados os anos de 2015 e 2016, resulta em variações de HHI de apenas 22,42 e 0,54 pontos respectivamente.

O Porto Sudeste afirma que a SG teria falhado ao não avaliar o cenário em que as minas de Emesa e Santanaense poderiam continuar produzindo sinter feed, caso houvesse investimentos para tanto. Observo, entretanto, que tais investimentos na preservação da capacidade produtiva destas minas não constam nos planos da empresa, a qual afirmou diversas vezes ao Cade que a produção de sinter feed nessas plantas será exaurida em breve. Nota-se que os argumentos trazidos pelo terceiro interessado estão baseados em diversas suposições e variáveis cumulativas, sem quaisquer aderências à uma realidade provável e plausível.

Nesse sentido, sem razão o Porto Sudeste quando afirma que a presente Operação representa aquisição com a consequente retirada de importante player concorrente da Vale do mercado. Não apenas a Ferrous possui baixo market share, mas também sairá do mercado em breve, de modo que não vislumbro significativo incremento da participação e do poder de mercado já detidos pela Vale em decorrência dessa concentração horizontal.

Desta forma, em linha com a SG, entendo não ter restado verificada a existência de nexo causal entre a presente Operação e o poder de mercado já detido pela Vale, razão pela qual também entendo desnecessário o aprofundamento da análise de probabilidade de exercício de poder de mercado considerando esse segmento da Operação.

Por fim, realço também que, mesmo se tratando de um mercado regional, não se pode perder de vista que a maior parte da produção de sinter feed é destinada à exportação. No caso específico da Ferrous, essa característica é bastante marcante, tendo em vista que, com exceção da Vale, a quase totalidade de sua produção (mais de - Acesso Restrito ao CADE) foi adquirida por terceiros visando sua exportação, não sendo, portanto, uma opção efetiva para os consumidores nacionais. Esse ponto também afasta qualquer preocupação concorrencial advinda da presente Operação.

Tabela 06 – Vendas de Sinter feed por Cliente – Ferrous – 2014 a 2018 (Acesso Restrito às Requerentes)

Nessa toada, não há como se reconhecer nexo de causalidade entre a Operação e o poder de mercado das Requerentes, tendo em vista as condições pré-existentes à Operação. Ainda, é relevante pontuar o iminente exaurimento das minas de Emesa e Santanense e a consequente saída da Ferrous desse mercado de sinter.

Com relação aos pontos mais especificamente trazidos pelo Porto Sudeste em seu recurso acerca desse mercado, melhor sorte não lhes assiste. Isso porque, pelos motivos acima expostos, o Porto Sudeste não foi capaz de demonstrar que haveria outro cenário capaz de refletir melhor o mercado do que aquele traçado pela SG.

E ainda que tais pontos apontados pelo Porto Sudeste fossem constatados e se entendesse pela possibilidade de poder de mercado, seria necessário proceder a análise de probabilidade de exercício desse poder. Demais disso, esse exercício teria como destinatários, em [Acesso Restrito ao CADE] consumidores no exterior, fato que comprova que a Ferrous já não vinha destinando sua produção ao mercado interno e que na prática, portanto, não consistia em opção real para os consumidores nacionais.

Igualmente, por entender que os questionamentos apresentados pelo Porto Sudeste não prosperam, desnecessário prosseguir com essa análise para esse mercado.

Ante o exposto, compreendo que a Operação não acarreta alterações significativas a esse mercado, não sendo necessário prosseguir com a análise neste mercado de sinter feed.

A tabela abaixo apresenta a estrutura de oferta elaborada pela SG, com base nas informações prestadas pelas Requerentes e demais oficiadas no presente Ato de Concentração para o cenário em que a produção de pellet feed da Ferrous seria idêntica à produção de sinter feed, no período analisado, na Mina de Viga:

Tabela 07 - Cenário 01 – Estrutura de Oferta (em Volume) – Mercado regional de minério de ferro pellet feed – 2014 a 2017 [Acesso Restrito ao CADE]

Da tabela acima, verifica-se que a Operação acarretaria uma concentração na ordem de (Acesso Restrito ao CADE), com uma variação de HHI de (Acesso Restrito ao CADE). Com uma participação conjunta acima do parâmetro de 20%, e com uma variação de HHI superior a 100 pontos, reputa-se possível o exercício de poder de mercado no pós-Operação, sendo necessário investigar a probabilidade de seu exercício.

No que se refere ao segundo cenário de análise, qual seja, aquele em que a produção de pellet feed da Ferrous seria aquela apontada no projeto de expansão (Acesso Restrito às Requerentes), (Acesso Restrito às Requerentes), a SG elaborou a tabela abaixo, que traz a estrutura de oferta do mercado:

Tabela 08 - Cenário 02– Estrutura de Oferta (em Volume) –Mercado regional de minério de ferro pellet feed – 2014 a 2017 [Acesso Restrito ao CADE]

Também nesse panorama, as participações de mercado superam o referencial de 20% e o ΔHHI é superior a 100 pontos. Tal qual a SG, reputo necessário o aprofundamento da análise sobre os impactos do presente Ato de Concentração sobre o mercado de pellet feed, sendo preciso investigar a existência de fatores capazes de mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado no pós-Operação.

Passando à probabilidade de exercício de poder de mercado pelas Requerentes, seguirei a análise feita pela SG, avaliando as condições do mercado quanto (i) a existência de importações; (ii) as condições de entrada; e (iii) a existência de rivalidade.

4.2.2.1.1. Importações

Primeiramente, acerca das importações, conforme já exposto na etapa de definição de mercado, inexiste importação significativa de minérios de ferro, também em razão da necessidade de adaptação dos terminais portuários dedicados à exportação para que estes sejam capazes de realizar importações. Dessa forma, se mostra desnecessário averiguar se as importações de pellet feed são capazes de mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado das Requerentes no pós-Operação.

4.2.2.1.2. Entrada

Acerca das condições de entrada, a SG observou que há barreiras legais à entrada no mercado de minérios de ferro em geral, porquanto obrigatória a obtenção de uma série de autorizações para se realizar a pesquisa, extração e comercialização de substâncias minerais, conforme previsão expressa[59] contida no Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227 de 28 de fevereiro de 1967). Tal se dá por força da seguinte disposição constitucional: “as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra”[60].

Nessa linha argumentativa, a SG destacou a resposta de diferentes agentes do mercado oficiados e também da ANM no sentido de que o processo para pesquisa e produção de minério de ferro exigiria, em sequência: (i) requerimento de pesquisa; (ii) alvará de pesquisa; (iii) relatório dos trabalhos; (iv) requerimento de lavra; (v) licença ambiental de instalação – LI; e (vi) portaria de lavra. Sobre cada um desses eventos, a ANM apresentou esclarecimentos.

Para averiguar as condições de entrada no mercado de minério de ferro, em sentido amplo, a SG enviou também ofícios para diversos produtores de minério de ferro (tanto de pellet feed quanto de sinter feed), questionando-os, inter alia, acerca do prazo médio esperado para realização de cada uma das etapas exigidas no Regime de Autorizações e Concessões. Não houve, contudo, consenso entre os oficiados, os quais apresentaram estimativas de prazos diversos, ora totalizando 5 anos (Anglo American[61]), ora 10 anos (Vallourec), outras 13,5 anos (Porto Sudeste[62] e CSN[63]), ou até 32 anos (Usiminas[64]).

Diante de diferenças tão substanciais, a SG realizou o mesmo questionamento à ANM, a qual, com base na série histórica constante em seu “Sistema de Cadastro Mineiro” elaborou e apresentou[65] a seguinte tabela, contendo o prazo médio, em meses, para cada evento ali especificado relativamente aos últimos 10 anos:

Tabela 09 – Prazos médios, em meses, contados do requerimento de pesquisa, para cada evento associado à outorga da concessão de lavra – 2009 a 2019

Conforme se depreende da tabela supra, tem-se uma média de 194 meses para a realização de todas as etapas para se ingressar nesse mercado. Ou seja, são necessários, em média, 16 anos e 2 meses para transpor a barreira legal existente no mercado de minério de ferro, o que permitiria concluir que a entrada de um novo player seria intempestiva[66] para contestar eventual poder de mercado das Requerentes.

A SG ponderou, entretanto, que essa não seria a única forma de um player entrar no mercado de minério de ferro pellet feed, tendo em vista a possibilidade de construção de novas usinas ou conversão daquelas produtoras de outros tipos de minério de ferro, especialmente sinter feed, para produzir pellet feed. Um exemplo de entrante que optou por esse caminho é a própria Ferrous, ao adaptar a usina de Viga. Entretanto, há de se considerar que diversos fatores influenciam e compõem essa decisão, não sendo claro o prazo para que essa alteração ocorra.

Acerca de novas entradas no mercado, a SG registrou o seguinte: “as Requerentes[67] citaram como exemplo de recente entrante no mercado a Anglo American, que teria iniciado sua operação em 2014. O mesmo foi apontado pela CSN[68] e Usiminas[69], que indicaram o “Projeto Minas Rio”, iniciado em 2014, pela Anglo American, “cujo foco de produção tem sido de pellet feed exclusivamente para fins de exportação”. Por sua vez, em sua resposta, a Anglo American informou que “[e]xistem novos players de mineração que possuem projetos de pellet feed em desenvolvimento, como a MLog (antiga Manabi), Bamin, SAM, dentre outras”. Porém, apontou que a efetiva realização desses projetos “dependerá da economicidade dos depósitos, orientada pela qualidade do minério, condições de mercado, investimentos e custos operacionais”.

Ademais, a SG apurou ainda que a Vallourec, CSN e [70](Acesso Restrito ao CADE) informaram estarem, de modo individual e independente, desenvolvendo projetos de expansão de suas respectivas produções de pellet feed. Apesar de se tratarem de players já presentes no mercado, como mencionado pela SG, essa informação se torna relevante na medida em que, atualmente, aquele primeiro agente consome cativamente[71] todo o pellet feed por ele produzido, porém, após a conclusão do projeto, iniciará a venda desse produto também para terceiros. Ou seja, iniciará, de fato, suas atividades para atender a demanda do mercado, tornando-se uma nova opção de fornecimento para os consumidores desse produto como se entrante fosse.

Por fim, acerca da hipótese de um suposto aumento de 5 -10 % do preço de pellet feed, a SG verificou, de modo geral, que esse aumento poderia não ser suficiente para viabilizar a entrada de novos concorrentes e que dificilmente esse novo entrante seria capaz de absorver participação superior a 5% do mercado[72].

A partir dessas informações, tem-se que a entrada nesse mercado é inconclusiva e, por isso, deve-se avaliar a possibilidade de rivalidade.

4.2.2.1.3. Rivalidade

Para constatar a existência de rivalidade no mercado de minério de ferro pellet feed, a SG solicitou a diversos consumidores desse produto que informassem seus fornecedores e outras empresas capazes de atender suas respectivas demandas. Ademais, questionou especificamente se tais empresas contratam ou já contrataram a Ferrous e/ou consideravam-na como uma fornecedora alternativa de tal tipo de minério de ferro. A SG também perguntou sobre a viabilidade de desvio de demanda para outro fornecedor na hipótese de um aumento de preços na ordem de 5-10% praticado pelas empresas Requerentes no cenário pós-Operação.

Em suma, nenhuma das empresas oficiadas atestou adquirir pellet feed da Ferrous e, com exceção da Carbomet, nenhum consumidor de pellet feed oficiado considera a Ferrous uma alternativa viável para atender suas respectivas demandas por tal tipo de minério de ferro. Ou seja, ao menos na visão dos consumidores oficiados, não se trata de um player capaz de rivalizar com a Vale, de modo que sua incorporação não implicará na redução efetiva dos níveis de rivalidade ora existentes no mercado.

Como apontou a SG, há que se considerar que o projeto de transformação da Mina de Viga em produtora de pellet feed é recente, de modo que a Ferrous nunca havia sido até o momento uma opção de fornecimento desse tipo de minério de ferro na região Sudeste, mas somente de sinter feed.

Ainda assim, há de se destacar que a SG foi capaz de identificar a existência de projetos de expansão em andamento que, somados, poderão fornecer ao mercado (Acesso Restrito ao CADE). Considerando-se que, em 2017, o total do mercado de pellet feed estimado pela SG, apontado nas Tabelas 07 e 08, variou entre (Acesso Restrito ao CADE) Mton, espera-se um significativo aumento de oferta com uma consequente redistribuição de market share em favor de empresas que rivalizarão com as Requerentes do presente Ato de Concentração.[73]

Por fim, importante registrar que apenas uma pequena parcela da produção total de pellet feed da região Sudeste é consumida em território nacional por terceiros que não a própria Vale. Isso porque, segundo estimativas apresentadas pelas Requerentes, (Acesso Restrito às Requerentes) da produção total de pellet feed na região Sudeste é destinada à pelotização, (Acesso Restrito às Requerentes) é exportado e apenas , (Acesso Restrito às Requerentes) é utilizado para “blendagem”.

Conforme bem analisou a SG, a Vallourec, único player com capacidade de pelotização relevante para além da Vale, não adquire pellet feed no mercado, consumindo de forma cativa sua própria produção de tal tipo de minério. Desta forma, apenas a Vale adquire quantidades relevantes de pellet feed para fins de pelotização (maior parte da destinação final do produto).

Soma-se a isto o fato de que uma parcela expressiva da produção nacional é destinada à exportação, não se verificando indícios de efeitos da presente Operação sobre os outros consumidores nacionais de pellet feed. Afinal, permanecerão no mercado grandes players como a CSN e a Gerdau, cujas produções são capazes de atender a demanda nacional, bem como outros fornecedores com significativos projetos de expansão em curso, como a Vallourec e a (Acesso Restrito ao CADE), os quais ampliarão a oferta desse tipo de minério de ferro nos próximos anos, conforme informado pelas respectivas empresas.

Desta forma, em sintonia com a SG, concluo que a Ferrous não consiste em uma rival efetiva da Vale no mercado de minério de ferro pellet feed, sendo a maior parte da produção oriunda da região Sudeste consumida pela própria Vale ou exportada. Além disso, observo que há no mercado empresas com significativa capacidade de expansão no curto prazo, e já com projetos em andamento, capazes de exercer pressão competitiva sobre as Requerentes. Assim, reputo ser improvável o exercício de poder de mercado pelas Requerentes após a Operação.

Não tendo sido esse ponto alvo de grandes questionamentos do recurso apresentado pelo Porto Sudeste, entendo suficiente essa retomada que realizei para demonstrar meu entendimento convergente com a SG sobre a probabilidade de exercício de poder de mercado em decorrência dessa concentração horizontal.

Analisadas as sobreposições horizontais, passo a discorrer acerca das questões trazidas pelo recurso no que diz respeito às integrações verticais decorrentes da Operação.

No caso concreto, decorre da Operação o reforço das seguintes integrações verticais:

Assim, passo a analisar a representatividade de cada empresa em cada um dos mercados e a interação entre elas, a fim de verificar a existência de capacidade e incentivos à adoção de condutas anticompetitivas. Mantendo a organização dos tópicos anteriores, procurarei retomar a análise feita pela SG e os pontos apresentados pelo Porto Sudeste em seu recurso ao examinar cada uma das integrações verticais.

Como bem observou a SG, para análise de fechamento do mercado, entendo que duas hipóteses devem ser investigadas. Uma primeira, considerando a possibilidade de a Vale passar a consumir apenas o pellet feed da Ferrous, deixando, portanto, de adquirir tal produto dos demais agentes do mercado (fechamento do mercado de pelotas de ferro), e outra em que a Ferrous passará a vender sua produção de pellet feed apenas para a Vale, não oferecendo seu produto para outros consumidores (fechamento do mercado de pellet feed). Em ambos os casos, reputa-se necessário, inicialmente, verificar se há capacidade e, em seguida, incentivos ao fechamento.

Para avaliar a capacidade de fechamento de mercado pelas Requerentes, é necessário proceder a análise de suas respectivas participações de mercado.

Acerca da estrutura de oferta de pellet feed, esta já foi apresentada em dois cenários, nas tabelas 07 e 08. Pela primeira, verifica-se que a Ferrous tem uma participação na ordem de (Acesso Restrito ao CADE), enquanto que, no segundo cenário, possui um market share de (Acesso Restrito ao CADE).

Com relação ao mercado downstream, tal qual a SG, considero desnecessária a elaboração de uma estrutura de oferta, tendo em vista que, no território nacional, apenas a Vale e a Vallourec possuem capacidade de pelotização relevante. Ainda assim, há discrepância entre tais capacidades. Conforme informado pela própria Vallourec, sua capacidade total de pelotização, em 2017, foi de (Acesso Restrito ao CADE), enquanto que a da Vale chega a aproximadamente (Acesso Restrito às Requerentes). Ou seja, considerando a soma do volume total de ambas as empresas, ter-se-ia um mercado de (Acesso Restrito às Requerentes), no qual a Vale domina com um market share de (Acesso Restrito às Requerentes).

Ademais, conforme informado pela Vallourec, a empresa não adquire pellet feed no mercado, produzindo e consumindo de forma cativa todo o pellet necessário para produção de suas pelotas de ferro. Destarte, o único player em território nacional que adquire pellet feed para produção de pelotas de ferro é a própria Vale, o que reduziria o mercado à sua demanda.

Entretanto, ainda que em menor escala, o pellet feed é demandado pelo mercado para outras finalidades que não apenas a pelotização. São elas: (i) “blendagem” para melhoria/incremento do processo de sinterização; ou (ii) compra por intermediários para exportação do produto. Questionadas sobre esse ponto, as Requerentes apresentaram, em sua Petição SEI 0610837, uma estimativa da destinação da produção desse tipo de minério de ferro, tendo informado que cerca de (Acesso Restrito às Requerentes) da produção da região Sudeste destina-se a pelotização, (Acesso Restrito às Requerentes) a exportação e a “blendagem" (Acesso Restrito às Requerentes).

Conforme apontado no Parecer Técnico das Requerentes (SEI 0597226), as aquisições de pellet feed pela Vale representam (Acesso Restrito as Requerentes) do total comercializado no mercado. Vide:

Tabela 10 – Volume de pellet feed adquirido pela Vale na região Sudeste em 2017 – [Acesso Restrito às Requerentes]

Extrai-se da tabela acima que a Vale foi responsável pela aquisição de (Acesso Restrito às Requerentes) de pellet feed. Ou seja, (Acesso Restrito às Requerentes) da produção de tal tipo de minério de ferro pela Ferrous, considerando a proxy em que a produção seria idêntica à de sinter feed na Mina de Viga (Acesso Restrito às Requerentes), e (Acesso Restrito às Requerentes) a mais que a produção esperada após finalização do projeto de expansão (Acesso Restrito às Requerentes).

Compartilho a compreensão da SG de que, na hipótese de a Vale consumir o pellet feed da Ferrous para satisfazer parte de sua necessidade, haverá uma redução na demanda por esse tipo de produto no mercado em apreço, na medida em que aquela primeira consiste no maior adquirente de tal minério de ferro para fins de pelotização. Ou seja, que o cenário mais provável é que a Vale utilize o pellet feed da Ferrous para suprir sua necessidade de pelotização, o que reduzirá sua demanda no mercado de tal produto. A questão que se coloca é se este movimento irá prejudicar o mercado para os demais fornecedores de pellet feed da Vale.

Novamente, creio que a resposta para essa questão é negativa; ou seja, não parece haver prejuízo para os demais produtores de pellet feed decorrente da operação. Nesse sentido, permito-me reproduzir as conclusões da SG, que bem retratam esse ponto:

“Isso ocorre por dois motivos: primeiro, ainda permanecerão no mercado os consumidores nacionais que utilizam o produto para fins de blendagem e que correspondem a cerca de 1/5 da demanda. Segundo, e mais importante, existe a possibilidade de exportação do pellet feed, como já ocorre no mercado – mais de ¼ do pellet feed produzido é exportado. Essas duas destinações correspondem a cerca de metade da demanda do produto e não há razão para que tal percentual não aumento com a maior exportação do produto. Esse cenário de maior exportação não pode ser descartado, já que claramente as empresas citadas mais acima estão aumentando fortemente sua capacidade produtiva de pellet mesmo em um cenário em que não há aumento significativo da demanda interna. Mais ainda, mesmo em um cenário no qual já é de conhecimento a operação entre Vale e Ferrous, que, com base nas respostas, não afetou os planos de investimentos das empresas na expansão deste produto. Essas empresas estão, dessa forma, avaliando principalmente o mercado externo, o que revela que a demanda da Vale, embora importante, não é fundamental para o escoamento da produção de pellet feed no mercado”.

Assim, é improvável que a presente operação afete de forma negativa a oferta de pellet feed para as empresas que atuam nesse mercado.

Com relação à segunda hipótese de fechamento de mercado (fechamento de mercado de oferta de pellet feed para demandantes desse produto), destaco que a Ferrous irá iniciar suas atividades na produção de pellet feed apenas neste ano, de forma que atualmente, o mercado já não conta com a produção de tal tipo de minério de ferro por parte daquele agente. Do mesmo modo, não há qualquer consumidor que dependa do fornecimento da Ferrous que poderia ser prejudicado com a venda exclusiva para a Vale, não havendo alterações significativas na dinâmica do mercado.

Em sentido contrário, é possível vislumbrar que, com a aquisição de pellet feed da Ferrous, a Vale demandará menos do mercado, aumentando a oferta para os agentes que adquirem o produto para fins de blendagem, pois, como já relatado, as empresas consumidoras deste produto com o fim de pelotização são a própria Vale e a Vallourec, sendo que esta última produz o pellet feed por ela consumido.

Ademais, como as informações apresentadas nos autos, o cenário mais provável, com os investimentos previstos, é um aumento na oferta de pellet feed, não uma redução, inexistindo alterações concorrencialmente relevantes no mercado decorrente da presente operação.

Assim, não há que se falar em riscos de fechamento do mercado em decorrência da operação também sob essa perspectiva.

Por fim, importante realizar breves apontamentos sobre a possibilidade aventada pelo Porto Sudeste de que a presente Operação sirva como um mecanismo para impedir uma concorrência potencial, ou seja, a entrada da Ferrous no mercado de pelotas, na condição de pelotizadora independente.

De acordo com o terceiro interessado, a Ferrous seria o agente do mercado com maior potencial para ingresso nesse mercado, diante de sua capacidade de produção de cerca de (acesso restrito ao Porto Sudeste) e da escala mínima viável estimada pelo terceiro interessado para operar uma pelotizadora de (acesso restrito ao Porto Sudeste). De acordo com o Porto Sudeste, os demais players atuantes no mercado de pellet feed não possuem capacidades suficientes para viabilizar a respectiva entrada no mercado de pelotização.

Acerca da concorrência potencial, destaco que o Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal[74] elenca pelo menos dois fatores que devem ter verificados: “(i) se a empresa está na iminência de entrar no mercado; se possui ativos relevantes, que possam ser facilmente utilizados para sua volta ao mercado, sem incorrer em custos irrecuperáveis significativos; (ii) se a empresa poderia suportar os custos necessários para entrar no mercado num prazo relativamente curto”.

Sobre esse ponto, observo que as Requerentes destacaram que “A afirmação é uma ilação sem qualquer base comprobatória. O Porto Sudeste sustenta sua alegação em documentos públicos juntados pela Antaq referentes a um projeto da Ferrous que não foi ativado. A Ferrous, ao contrário, juntou aos autos diversos documentos comprobatórios dos seus reais planos de investimentos. Por estes planos, estes sim consubstanciados em provas, e não em ilações de um terceiro externo ao negócio, a SG pôde constatar que, na realidade, não existe nem nunca existiu um plano concreto da Ferrous de formar uma pelotizadora”. (SEI 0629795).

Nesse sentido, de acordo com as Requerentes (SEI 0632684), tais planos nunca chegaram a sair do papel e a Ferrous nunca obteve os resultados produtivos e financeiros necessários para implementá-los. Com efeito, analisando as projeções trazidas pelas Requerentes quando da elaboração desse plano e os reais projetos de expansão da Ferrous (esses inclusive estimados na mesma base pelo Porto Sudeste) há uma discrepância significativa[75]. Desse modo, a partir das informações trazidas pelas Requerentes, restou comprovada a ausência de intenção da Ferrous de adentrar o mercado de pelotização.

Ainda que a Operação significasse a desistência de entrada da Ferrous nesse mercado, é necessário ter em mente alguns fatores relevantes. Primeiramente, mesmo sendo a Vale virtual monopolista no mercado de pelotas, isso não significa necessariamente que os preços por ela praticados sejam abusivos ou não competitivos. Na hipótese de as siderúrgicas possuírem poder de barganha para fazer frente ao poder de monopólio da Vale, por exemplo, esse cenário não implicaria a existência de conduta anticompetitiva por parte da Vale.

Ademais, a instrução realizada pela SG identificou que a Vallourec (SEI 0609198) passará a comercializar pelotas a terceiros ainda em 2019, como destacou a empresa “a partir de 2019, a VMN iniciará a venda deste produto no mercado para terceiros”. Assim, há uma entrada no mercado que deverá acontecer ainda esse ano, ou seja, o mercado não está fechado a entrada de novos agentes e a Vale passará a enfrentar competição também nesse mercado.

Nesse sentido, reputo afastadas as premissas passíveis de serem suscitadas para considerar operação concorrencialmente prejudicial ao mercado de pelotização, quais sejam, (i) a de que Ferrous entraria no mercado de pelotização, caso a Operação não ocorresse; e, (ii) a de que os preços praticados pela Vale não são competitivos e decorrem de seu poder de monopólio[76].

Para além disso, em substituição à especulação de possível entrada da Ferrous como pelotizadora, tese essa desprovida de qualquer sinalização empresarial por parte do referido agente, tem-se, em concreto, uma nova entrada no mercado com a oferta de pelotas pela Vallourec a terceiros.

Assim, o ponto trazido pelo recurso não merece acolhida, na medida em que não há riscos concorrenciais decorrentes do reforço da integração vertical existente entre a produção de pellet feed pela Ferrous e a produção de pelotas pela Vale.

A Operação analisada resulta também em um reforço da integração vertical entre os mercados de minério de ferro e o de serviços ferroviários para minérios de ferro, tendo em vista a relação existente entre Vale e MRS.

Entretanto, a existência dessa integração é pré-existente à Operação, como bem constatou a SG. Toda a produção da Ferrous é atualmente já escoada por intermédio da malha ferroviária da MRS, não havendo outra opção técnica e economicamente viável para substituí-la, possuindo a Ferrous inclusive um terminal localizado nessa malha. Mesmo após a Operação, foi expressamente atestado pelas Partes que tal malha ferroviária continuará a ser utilizada, devido à integração logística já existente.

Desse modo, a presente Operação é incapaz de suscitar qualquer alteração significativa no mercado de serviços ferroviários para minério de ferro.

Passo agora a analisar o ponto mais enfatizado pelo Porto Sudeste em seu recurso, trazido também em outras manifestações (SEI 0632332), consistente na alegação de geração de riscos decorrentes da integração vertical entre a produção de minério de ferro pela Ferrous e os serviços portuários para transporte de minério de ferro pela Vale.

Como argumento central, o Porto Sudeste apresenta uma teoria de fechamento do mercado a jusante (customer foreclosure). De acordo com ela, o volume exportado pela Ferrous por meio do Porto Sudeste seria essencial para viabilizar a operação do Porto como um todo. Nesse sentido, na hipótese de a Ferrous ser adquirida pela Vale e, assim, passar a destinar toda a sua produção à Vale ou aos portos da Vale, o Porto Sudeste não teria demanda suficiente para conseguir continuar atuando no mercado. Nesse cenário, haveria o fechamento do Porto Sudeste e os demais mineradores não integrados a terminais portuários perderiam uma opção de destinação de suas produções, tornando-se novamente reféns dos portos da Vale e da CSN.

Tais aspectos trazidos pelo Porto Sudeste devem ser vistos sob a ótica da probabilidade de fechamento do mercado de minério de ferro para concorrentes da Vale.

De acordo com o Porto Sudeste, a Ferrous seria responsável por mais de (acesso restrito ao Porto Sudeste) da utilização do Porto Sudeste (SEI 0628592). O porto viria operando abaixo de sua Escala Mínima Viável (“EMV”), de modo que o volume transportado pela Ferrous seria essencial para garantir a viabilidade de suas operações:

Tabela 11 – Expectativa de Volume e Escala Mínima Viável do Porto Sudeste (Acesso Restrito ao Porto Sudeste)

Para atingir-se os volumes acima indicados, assume-se a contratação para movimentação dos seguintes volumes, por player:

Tabela 12 – Detalhamento de Volume por player (Acesso Restrito ao Porto Sudeste)

Note-se, portanto, que os cálculos realizados pelo Porto Sudeste para estimar a viabilidade de seu porto contam com a totalidade dos volumes produzidos pela Ferrous e expandidos ao máximo dos planos de expansão já anunciados.

Entretanto, o Porto Sudeste vem operando atualmente em valores inferiores ao que considera essa EMV, não havendo como se garantir que a totalidade da produção da Ferrous seria destinada ao Porto Sudeste, a menos que esse Porto viesse a adquirir o Porto Sudeste no lugar da Vale (pois em outro cenário, a Ferrous poderia optar por destinar sua produção à Vale em razão de ofertas mais vantajosas, por exemplo).

Por entender que esses cenários dependem de diversas suposições futuras sucessivas, faz-se necessário compreender a atual dinâmica do mercado e, assim, avaliar a razoabilidade do argumento do Porto Sudeste quanto à relevância da Ferrous para a viabilidade de seu Porto, o que se passa a fazer a seguir.

De acordo com o Porto Sudeste, o mercado total disputável de minério de ferro transportado pela malha da MRS seria de aproximadamente (acesso restrito ao Porto Sudeste), como verifica-se pela figura abaixo:

Figura 06 – Estimativa de mercado disponível de minério de ferro na malha MRS elaborada pelo Porto Sudeste (acesso restrito ao Porto Sudeste)

Pela tabela que contém os planos de expansão apresentada aos autos pelo Porto Sudeste, verifica-se que o Porto Sudeste estima que será capaz de exportar, em 2019, cerca de (acesso restrito ao Porto Sudeste). Desse valor, apenas (acesso restrito ao Porto Sudeste), conforme Tabela 12 acima.

A partir das tabelas acima, extraem-se duas informações importantes e cruciais para a análise deste AC. A primeira delas é que a Ferrous não vem destinando toda sua produção para o Porto Sudeste. Nesse sentido, há de se destacar manifestação das próprias Requerentes que afirmam que (acesso restrito à Ferrous).

A segunda informação relevante é que, se há disponível no mercado cerca de (acesso restrito ao Porto Sudeste) e o Porto Sudeste absorve apenas (acesso restrito ao Porto Sudeste), há cerca de mais de (acesso restrito ao Porto Sudeste) disponíveis no mercado para captura.

Para avaliar corretamente a possibilidade de fechamento do mercado, portanto, a SG buscou também calcular o quanto a produção total de minérios de ferro da Ferrous representa dentro do volume total movimentado nos terminais acessíveis pela MRS no período 2014 a 2017. A tabela abaixo apresenta os resultados obtidos:

Tabela 13 – Representatividade da Produção de Minério de Ferro da Ferrous Movimentada nos Terminais Portuários Acessíveis pela MRS [Acesso Restrito ao CADE]

Note-se, portanto, que as estimativas feitas pelo Porto Sudeste e pela SG são bastante próximas, de forma que a representatividade da Ferrous frente ao mercado total disponível na malha da MRS seria de apenas(acesso restrito ao Cade).

Ocorre que, apesar de trazer ele mesma a estimativa acima apresentada como o cenário de volumes disponíveis para competição, o próprio Porto Sudeste alega que essa disponibilidade poderia ser, em realidade, menor, em decorrência da existência de contratos de exclusividade, de longo prazo, e das chamadas “mini-minas” da Vale (SEI 0632332).

Diante desse panorama, resolvemos verificar se esse seria de fato o volume disponível para disputa na malha da MRS ou se a existência de contratos exclusividade, de longo prazo, juntamente com as chamadas “mini-minas”, poderia alterar significativamente essa disponibilidade.

E sobre esse ponto, calha notar que a estimativa apresentada pela Vale acerca dos volumes disponíveis para “disputa” no mercado da malha ferroviária da MRS também são bastante próximos dos valores apresentados pelo Porto Sudeste e, ainda, daqueles estimados pela SG, o que indica que os dados de fato refletem a situação do mercado:

Figura 08 – Estimativa de mercado disponível de minério de ferro na malha MRS elaborada pela Vale (acesso restrito à Vale)

Desse volume disponível, a Vale esclarece que adquiriu cerca de (acesso restrito à Vale):

Figura 09 – Valores de minério de ferro sinter feed adquiridos de mineradores independentes pela Vale na malha MRS em 2017 (acesso restrito à Vale)

Figura 10 – Valores de minério de ferro pellet feed adquiridos de mineradores independentes pela Vale na malha MRS em 2017 (acesso restrito à Vale)

Com o objetivo de compreender a forma de contratação da Vale e se tais volumes poderiam ser efetivamente disputados pelo Porto Sudeste ou por outros concorrentes, as Requerentes apresentaram aos autos informações sobre os contratos que possui com mineradores independentes.

De acordo com a Vale, tais contratações não se dão por meio de contratos com cláusulas de exclusividade e os valores se mantém razoavelmente os mesmos também para o ano de 2018, como se verifica pela figura abaixo:

Figura 11 – Valores de minério de ferro sinter feed e pellet feed adquiridos de mineradores independentes pela Vale na malha MRS em 2018 (acesso restrito à Vale)

Para demonstrar a inexistência de previsões de exclusividade, a Vale apresentou aos autos alguns dos contratos que possui com fornecedores, esclarecendo ainda que “os contratos celebrados pela Vale com essas mineradoras independentes não são de longo prazo (acesso restrito à Vale). A figura abaixo sintetiza as informações apresentadas pela Vale:

Figura 12 – Informações dos contratos da Vale acerca de duração e inexistência de exclusividade (acesso restrito à Vale)

Assim, conclui-se que os contratos celebrados pela Vale com mineradores independentes não possuem previsões de exclusividade ou de longa duração.

Resta analisar, portanto, os contratos com as chamadas “mini-minas”. Acerca do tema, as Requerentes esclareceram que “Uma modalidade parcialmente diferente de contrato celebrado pela Vale diz respeito às situações em que a produção de minério de ferro decorre de direito minerário da própria Vale, em que esta celebra contratos com terceiros para que estes realizem a extração e produção de minério. São as chamadas “mini-minas”. Em regra, porém, os mineradores não estão necessariamente obrigados a vender tal minério produzido à própria Vale, dada a ausência de obrigações de exclusividade. Seja como for, em 2018 o volume produzido por essas mini-minas, que foi transportado pela ferrovia MRS, foi irrisório: (acesso restrito à Vale).

A partir dessas informações, constata-se que o volume produzido pelas mini-minas não possui sua destinação vinculada à Vale, podendo ser vendido para outros agentes do mercado.

Demais disso, mesmo que se cogitasse de uma vinculação dessa produção à Vale, tal volume seria demasiadamente pequeno para provocar algum efeito no mercado como um todo. Por esses motivos, considero que as informações apresentadas aos autos pelas Requerentes sobre suas práticas contratuais e sobre o projeto mini-minas são suficientes para superar os pontos trazidos pelo terceiro interessado.

Assim, a instrução realizada durante a tramitação do presente processo no Cade permite concluir sem qualquer dúvida que, ainda que o Porto Sudeste deixe de transportar os volumes da Ferrous, há disponibilidade de volumes disputáveis no mercado suficientes para que ela compense essa perda que, no momento atual, somam (acesso restrito ao Cade) Porto Sudeste atualmente transporta. Ademais, é necessário destacar que diversos foram os agentes que afirmaram ao Cade possuírem planos de expansão significativos[77].

Por fim, como destacou a SG, ressalto as informações apresentadas pela ANTAQ[78] no sentido de que (i) por imposição regulatória, os portos da Vale e da CSN devem reservar 15% do total de minério de ferro movimentado em favor do Grupo no ano anterior, exigência voltada para evitar um possível fechamento de mercado[79][80]; e (ii) o Porto Sudeste possui estrutura suficiente para realizar a movimentação de graneis sólidos e, portanto, poderia adaptar seu terminal.

Dessa forma, analisando a situação fática do mercado, não se me afigura procedente a afirmação do Porto Sudeste de que os volumes transportados advindos da Ferrous seriam essenciais para viabilizar sua operação.

Consequentemente, não prospera a hipótese trazida pelo Porto Sudeste de customer foreclosure. Sendo assim, não há elementos concretos para se afirmar que a presente Operação possa provocar o fechamento desse mercado e resultar nos prejuízos anticompetitivos apresentados pelo terceiro interessado, razão pela qual também não vislumbro motivos para reprova-la ou mesmo impor restrições comportamentais ou estruturais.

Com a declaração de complexidade do presente Ato de Concentração[81], foi solicitado às Requerentes que apresentassem as eficiências decorrentes da Operação. Em resposta, foi juntada aos autos a Petição SEI 0613686[82] de Acesso Restrito ao Cade e as Requerentes, apontando, em suma, as seguintes eficiências “como resultantes diretamente da Operação e a ela específicas”:

Em relação a esses pontos, permito-me transcrever as descrições já sistematizadas pela SG:

Por sua vez, a terceira representa a possibilidade de (Acesso Restrito à Vale)

As sinergias administrativas consistem no fato de que a (Acesso Restrito à Vale)

Por fim, informam que a Operação ainda resultará (Acesso Restrito à Vale)”.

Tendo em vista que a Operação, a meu ver, não impactará negativamente os mercados por ela afetados, não vejo necessidade de um maior aprofundamento acerca das eficiências apresentadas.

Por fim, reitero o já destacado pela SG no tocante às cláusulas restritivas à concorrência[83], de que as disposições contratuais estão de acordo com a jurisprudência deste Conselho, pois são restritas às atividades nos mercados afetados pela operação e limitadas a um período menor ou igual a cinco anos.

Por fim, um ponto relevante a ser abordado consiste na existência duas Ações Populares que atualmente tramitam perante a 5ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal[1].

A primeira ação (autos nº 1003592-88.2019.4.01.3400) versa sobre pedido apresentado pela Senadora da República, Sra. Soraya Vieira Thronicke, para garantir a celeridade da apreciação pelo Cade do presente Ato de Concentração.

Já a segunda ação (autos nº 1015425-06.2019.4.01.3400) visa a impedir que o Cade aprove em definitivo a Operação sem que antes sejam atendidos pela Vale 49 requisitos que abordam temáticas ambientais e sociais, especialmente em decorrência dos recentes acontecimentos na região.

No âmbito da primeira ação, o r. Juízo concedeu parcialmente a liminar para que o Cade julgasse com celeridade o caso. Consigno que o Cade cumpriu – como sempre o fez – a tarefa de apreciar o Atos de Concentração dentro do prazo legal fixado pelos §§ 2º e 9º do art. 88 da Lei nº 12.529/2011. No presente caso, a decisão da Superintendência-Geral foi publicada em 03/06/2019 e sua análise final está sendo feita pelo Tribunal do Cade em 08/07/2019, ou seja, em 137 e 172 dias, respectivamente. Esse período de tempo se encontra plenamente compreendido pelo prazo legal de 240 dias, que ainda seriam regularmente prorrogáveis, nos termos da lei. Por essas razões, reafirmo o cumprimento à liminar exarada pelo Juízo.

Com relação à segunda ação, verifica-se que a autora requer sejam impostas às Partes, inclusive por meio do Cade, uma série de medidas sociais e ambientais como requisito para que a autoridade de defesa da concorrência pudesse apreciar a Operação em questão. Nesse contexto, reitero o quanto acima exposto acerca da competência e esfera de atuação do Cade, ao qual não cabe adentrar, no exame de atos de concentração, aspectos estranhos à concorrência, como, in casu, estas medidas sociais e ambientais mencionadas.

Assim sendo, acerca da primeira ação judicial, observo que o Cade está cumprindo a previsão legal e a determinação do r. Juízo em analisar com celeridade o presente caso, como o faz em todos os outros. Acerca da segunda, entendo que o Cade também está cumprindo com suas atribuições ao se ater à análise das condições competitivas do mercado, sem que adentre as esferas de competência de outros entes estatais regulatórios, para as quais não tem competência e tampouco expertise, o que apenas fragilizaria uma decisão que abordasse tais aspectos.

O presente voto e a análise nele contida estão restritos ao âmbito de competência desta autoridade antitruste, ou seja, à perspectiva concorrencial da Operação, sem adentrar outras esferas, como aquelas descritas na ação judicial acima mencionada. Isso não importa, decerto, isentar as Requerentes da necessidade de cumprimento de eventuais obrigações de natureza ambiental, tributária, regulatória ou de qualquer outro tipo que possam vir a incidir sobre suas atuações, as quais devem ser requeridas, monitoradas e ter seu cumprimento imposto por parte das autoridades competentes para tanto.

Da mesma forma, oportuno salientar que a aprovação do presente Ato de Concentração não impede ou prejudica eventual investigação futura, em sede de controle repressivo de condutas anticompetitivas, em desfavor das Requerentes, caso venham a surgir indícios de infração à ordem econômica por elas praticada.

Por todo o exposto, voto pela aprovação sem restrições da presente Operação.

[1] Conforme informado pelo próprio Porto Sudeste (SEI 0575905).

[2] Nessa manifestação, o Porto Sudeste requereu a realização de instrução complementar para identificar: (i) a parcela da produção de rivais comprometida por projetos de "mini-minas" da Vale, (ii) se há planos de entrada no mercado de produção de pelotas pela Ferrous e se a absorção da Ferrous pela Vale elevará as barreiras à entrada de pelotizadoras independentes no Brasil e (iii) a plausibilidade e o cronograma de implementação dos projetos de expansão supostamente existentes na região de Serra Azul/Serra da Moeda. Conforme se verá ao longo do presente voto, tais informações foram reunidas aos autos de forma robusta pelas Requerentes e pela SG, de modo que o processo se encontra pronto para julgamento.

[3] FORGIONI, Paula. A evolução do direito comercial brasileiro: da mercancia ao mercado. 3ª edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 133-169.

[4] SEI 0559270.

[5] Ato de Concentração nº 08700.002165/2017-97 (Arcellor Mittal S.A./Votorantim S.A.); Ato de Concentração nº 08700.004751/2014-23 (Vale S.A./BHP Billiton Brasil Ltda); Ato de Concentração nº 08012.001347/2009-99 (Companhia Vale do Rio Doce S.A./Mineração Corumbaense Reunidas S.A.); Ato de Concentração nº 08700.008738/2014-43 (Vetria Mineração S.A./MMX Corumbá Mineração S.A). Ato de Concentração n° 08012.005949/2008-34 (Companhia Vale do Rio Doce S.A/Companhia Nipo Brasileira de Pelotização), Ato de Concentração nº 08700.002862/2016-67 (TKSI/CSA).

[6] Ato de Concentração nº 08012.001347/2009-99. Requerentes: Companhia Vale do Rio Doce S.A./Mineração Corumbaense Reunidas S.A.

[7] Ato de Concentração nº 08012.005949/2008-34. Requerentes: Companhia Vale do Rio Doce e Companhia nipo Brasileira de Pelotização.

[8] Parecer nº 06337/2008/COGCE/SEAE/MF. SEI 0145419.

[9] Ato de Concentração 08012.001347/2009-99. Requerentes: Companhia Vale do Rio Doce e Mineração Corumbaense Reunida S.A.

[10] Parecer nº 06608/2009 COGCE/SEAE/MF, constante nos autos do SEI 0056315.

[11] Nesse sentido, vide os seguintes julgados da Comissão Europeia: Case M.6974 (Metinvest/Lanerbrook/Southern Gok), M.3161 (CVRD/Caemi).

[12] Conforme apontado no Parecer nº 06608/2009 COGCE/SEAE/MF, constante no Ato de Concentração 08012.001347/2009-99.

[13] SEI 0600554.

[14] Nesse sentido, vide parecer da SEAE no AC 08012.002917/2000-20 (Ferrovias Bandeirantes S/A FERROBAN e FERRONORTE SIA - Ferrovias Norte Brasil), cuja definição de mercado relevante foi acolhida pelo CADE; e AC 08012.001157/2000-81 (Carmo Participações Ltda., CPP Participações S/A, Ferrovia Centro-Atlântica S/A, Fundação Vale do rio Doce de Seguridade Social, KRJ Participações S/A e Mineração Tacumã Ltda.).

[15] SEI 0035964.

[16] SEI 0035964.

[17] Ato de Concentração nº 08012.010995/2005-11. Requerentes: Terminal de Granéis do Guarujá S/A e Terminal Marítimo do Guarujá S/A.

[18] Parecer nº 06512/2006/COGCE/SEAE/MF. SEI 0290204 pps. 151-195.

[19] Documento digital acessível pelo link: <http://transportes.gov.br/images/2018/documentos/Relatorio_Corredores_Logisticos_Minerio_V1.0.pdf>. Último acesso em 02 de abril de 2019.

[20] SEI 0604660.

[21] Vejam-se Atos de Concentração n° 08012.004939/2003-77 (América Latina Logística S/A e Laith Freight Company); 08012.000652/2000-54 (Companhia Siderúrgica Nacional e ABS Empreendimentos Imobiliários, Participações e Serviços S/A); 08012.001157/2000-81 (Carmo Participações Ltda., CPP Participações S/A, Ferrovia Centro-Atlântica S/A, Fundação Vale do rio Doce de Seguridade Social, KRJ Participações S/A, Mineração Tacumã Ltda.); 08012.002917/2000-20 (Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP, FERRONORTE S/A - Ferrovias Norte Brasil e Ferrovias Bandeirantes S/A - FERROBAN).

[22] SEI 0583794.

[23] SEI 0575905.

[24] Atos de Concentração nºs 08012.005226/2000-88 (Requerentes: CVRD, CSN Steel Corp. Elétron S/A, Litel Participações S/A e Valepar S/A), 08012.005250/2000-17 (Requerentes: CVRD, Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil, CSN, Docepar S/A, Majoli Participações Ltda, Textilia S/A e Vicunha Siderúrgica S/A), 08012.000640/2000-09 (Requerentes: CVRD e Mineração Socoimex S/A) , 08012.001872/2000-76 (Requerentes: CVRD e Mineração de Trindade S/A), 08012.002838/2001-08 (Requerentes: CVRD e Ferteco Mineração S/A), 08012.002962/2001-65 (Requerentes: CVRD, Cayman Iron Ore Investment e Mitsui LT) e 08012.006472/2001-38 (Requerentes: CVRD e Belém Administrações e Participações Ltda).

[25] Conforme destacado pela SG, “Na resposta à emenda à Inicial, as Requerentes apresentaram dados de mercado para três diferentes cenários, em que foi considerada, para cada um dos produtos onde verificada sobreposição horizontal, a possibilidade de delimitação geográfica como sendo regional, mundial e nacional. Contudo, após realização de instrução processual, verificou-se que a melhor definição de mercado, in casu, consiste naquela circunscrito à região Sudeste, conforme verificado no tópico V, retro. Desta forma, apenas tais dados serão apresentados e considerados para a presente análise, em respeito aos princípios da eficiência e economia processual. As Partes esclarecem que a dimensão total do mercado regional de minério de ferro sinter feed em termos de volume total de produção foi estimada subtraindo-se da produção total nacional “a produção total de sinter feed da Vale nas Regiões Norte (Carajás) e Centro-Oeste (Corumbá), tendo em vista que a Vale é a única mineradora brasileira com produção ativa fora do Corredor Sudeste”. Para estimar a produção nacional, por sua vez, multiplicou-se “o valor total da produção nacional de minério de ferro para cada ano (divulgada pelo Steel Statistical Yearbook, 2017), pelo percentual de 61,9%, divulgado pelo Sumário Mineral do [Departamento Nacional de Produção Mineral -] DNPM (2017) como sendo o percentual de sinter feed na produção total de minério de ferro no Brasil”. Metodologia semelhante foi empregada para cálculo da dimensão total do mercado regional de minério de ferro pellet feed em termos de volume total de produção, onde também se subtraiu da produção total nacional a produção de pellet feed da Vale nas Regiões Norte e Centro-Oeste. [A título de completude, indica-se que a produção total nacional indicada pelas Requerentes foi “estimada multiplicando-se o valor total da produção nacional de minério de ferro para cada ano (divulgada pelo Steel Statistical Yearbook, 2017), pelo percentual de 24,5%, divulgado pelo Sumário Mineral do DNPM (2017) como sendo o percentual de pelletfeed na produção total de minério de ferro no Brasil”]. Não obstante, informaram não serem capazes de apresentar dados de seus concorrentes, por ausência de dados públicos disponíveis, razão pela qual apresentaram, além do total do mercado, apenas informações relativas às próprias Partes”. Esses dados foram complementados pela SG por meio do envio de ofícios aos diferentes players do mercado e à ANM.

[26] Mais especificamente, conforme apontado pelas Requerentes em sua Petição SEI 0609616, “na ausência de investimentos de grande monta que capacitem tais minas a produzirem pellet feed (...) as reservas de Santanense e Emesa se esgotarão para produção de sinter feed em (Acesso Restrito às Requerentes) respectivamente”

[27] SEI 0568627.

[28] Mtpa = milhões de toneladas por ano.

[29] SEI 0585951.

[30] Nesse sentido, as respostas apresentadas pela Anglo American (SEI 0585491), Gerdau (SEI 0585740), Vallourec (SEI 0587986), ArcellorMittal (SEI 0588049), CSN (SEI 0588469), Usiminas (SEI 0588544), Cedro Mineração (SEI 0589998), Mineração J. Mendes (SEI 0594732), Mineração Ibirité (SEI 0595508) e Porto Sudeste (SEI 0588486).

[31] De acordo com a SG “A Gerdau sustentou que “a conversão da unidade fabril a princípio é possível e economicamente viável, especialmente considerando a alteração de pellet feed para sinter feed, uma vez que este último é beneficiado em etapas mais simples”. Em sentido contrário, a CSN defende “não ser possível técnica ou mesmo economicamente efetuar a conversão em um processo fabril de Pellet feed para Sinter feed”, pois: “(...) o Pellet feed é um produto de minério de ferro classificado essencialmente a partir da sua granulometria e concentração de ferro. Assim, para obtenção desse produto pode-se tanto instalar uma planta para processamento exclusivo desse ou adicionar os procedimentos necessários a uma planta que consiga também processar os produtos de granulometria superiores, nomeadamente, Granulado e Sinter feed. A escolha pela implantação de uma planta de processamento exclusiva (como realizado pela Ferrous) ou o acréscimo das etapas a uma planta já existente é motivado pela qualidade da jazida e do material extraído dessa. Quanto menor a concentração de ferro no minério extraído, menor a chance de se conseguir produtos de granulometria superiores com qualidade necessária para sua venda no mercado, sendo, portanto, necessário o maior processamento daquele, no qual se consegue realizar a concentração de ferro por outros processos. Assim, seja pela qualidade original da jazida, seja pelo esgotamento da mina, usualmente se opta pela instalação de uma planta para processamento exclusivo do Pellet feed. Nesses casos, se torna impossível fazer a conversão da planta, tanto pela impossibilidade de se gerar os outros produtos (pela qualidade do minério extraído), seja pela incapacidade técnica dos equipamentos. Por outro lado, se o material extraído permite a produção de Sinter feed e Granulado em qualidades aceitáveis pelo mercado, adiciona-se, para além da britagem usual, uma etapa produtiva específica, através da qual se tem o aproveitamento mais completo do minério extraído, com a produção do Pellet feed. Nesse caso, e apesar de ser possível - ao menos em tese - desativar referida etapa, considerando os investimentos necessários para implementação daquela etapa, não haveria qualquer razão econômico financeira que justifique tal medida.”. Tal posicionamento foi também defendido pela Vallourec, que justificou a impossibilidade com os seguintes fundamentos:“(...) não seria economicamente viável a conversão de uma unidade fabril de pellet feed para sinter feed, devido ao tipo de minério e o teor de concentração esperado para o sinter feed. A conversão inversa seria possível através de investimentos no processo de beneficiamento, por exemplo, através da instalação de um moinho e uma unidade de concentração para pellet feed. Esses investimentos girariam na ordem de 50 milhões”.

[32] SEI 0598918.

[33] SEI 0595764.

[34] SEI 0600524.

[35] As Requerentes afirmaram não ter sido possível obter os dados relativos a 2013.

[36] A empresa informou que (Acesso Restrito ao CADE).

[37] O total do mercado aqui apontado consiste na soma dos volumes informados pelas empresas oficiadas.

[38] O Índice HERFINDAHL-HIRSHMAN (HHI) é um índice de concentração de mercado que leva em consideração todos os seus participantes e concede maior peso para as empresas que detém maior participação de mercado. O HHI é calculado segundo a fórmula a seguir: HHI = ∑ni=1 si2, em que si é a participação de mercado da empresa i.

[39] HHI Pré 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 5.505,15.

[40] HHI Pós 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 5.874,40.

[41] ΔHHI 2017 = 5.874,40 – 5.505,15 = 369,25.

[42] Conforme os parâmetros do Guia, um mercado com HHI acima de 2500 pontos é considerado altamente concentrado:

(i) Mercados não concentrados: com HHI abaixo de 1500 pontos;

(ii) Mercados moderadamente concentrados: com HHI entre 1.500 e 2.500 pontos;

(iii) Mercados altamente concentrados: com HHI acima de 2.500.

Ademais, compreendem-se as seguintes definições:

(i) Pequena alteração na concentração: operações que resultem em variações de HHI inferiores a 100 pontos (ΔHHI < 100) provavelmente não geram efeitos competitivos adversos e, portanto, usualmente não requerem análise mais detalhada;

(ii) Concentrações que geram preocupações em mercados não concentrados: se o mercado, após o AC, permanecer com HHI inferior a 1.500 pontos, a operação não deve gerar efeitos negativos, não requerendo, usualmente, análise mais detalhada;

(iii) Concentrações que geram preocupações em mercados moderadamente concentrados: operações que resultem em mercados com HHI entre 1.500 e 2.500 pontos e envolvam variação do índice superior a 100 pontos (ΔHHI > 100) têm potencial de gerar preocupações concorrenciais, tornando recomendável uma análise mais detalhada;

(iv) Concentrações que geram preocupações em mercados altamente concentrados: operações que resultem em mercados com HHI acima de 2.500 pontos, e envolvam variação do índice entre 100 e 200 pontos (100 ≤ ΔHHI ≤ 200) têm potencial de gerar preocupações concorrenciais, sugerindo uma análise mais detalhada. Operações que resultem em mercados com HHI acima de 2.500 pontos, e envolvam variação do índice acima de 200 pontos (ΔHHI > 200) presumivelmente geram aumento de poder de poder de mercado. Essa presunção poderá ser refutada por evidências persuasivas em sentido contrário.

[43] Documento disponível em: http://www.cade.gov.br/acesso-a-informacao/publicacoes-institucionais/guias_do_Cade/guia-para-analise-de-atos-de-concentracao-horizontal.pdf.

[44] A empresa informou que (Acesso Restrito ao CADE).

[45] O total do mercado aqui apontado consiste na soma dos volumes informados pelas empresas oficiadas.

[46] HHI Pré 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 5.713,99.

[47] HHI Pós 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 5.812,65.

[48] ΔHHI 2017 = 5.812,65 – 5.713,99 = 98,66.

[49] Conforme consta na Petição SEI 0609198, a Vallourec consumiu de forma cativa todo o pellet feed por ela produzido, não tendo disponibilizado pellet feed para o mercado até o presente momento. Pretende, contudo, iniciar, em 2019, a venda de tal tipo de minério de ferro, em razão dos projetos de expansão realizados.

[50] A empresa informou que (Acesso Restrito ao CADE).

[51] HHI Pré 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 1.627,06.

[52] HHI Pós 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 2.320,16.

[53] ΔHHI 2017 = 2.320,16 – 1.627,06 = 693,10.

[54] Conforme consta na Petição SEI 0609198, a Vallourec consumiu de forma cativa todo o pellet feed por ela produzido, não tendo disponibilizado pellet feed para o mercado até o presente momento. Pretende, contudo, iniciar, em 2019, a venda de tal tipo de minério de ferro, em razão dos projetos de expansão realizados.

[55] A empresa informou que (Acesso Restrito ao CADE).

[56] HHI Pré 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 1.632,50.

[57] HHI Pós 2017 = (Acesso Restrito ao CADE) = 2.258,02.

[58] ΔHHI 2017 = 2.258,02 – 1.632,50 = 925,52.

[59] É o que se extrai, por exemplo, da leitura do art. 7º do referido diploma legal, in verbis: “Art. 7º O aproveitamento das jazidas depende de alvará de autorização de pesquisa, do Diretor-Geral do DNPM, e de concessão de lavra, outorgada pelo Ministro de Estado de Minas e Energia.”

[60] Art. 176, caput da Constituição Federal de 1988.

[61] SEI (Acesso Restrito ao CADE).

[62] SEI 0588486.

[63] SEI 0587986.

[64] SEI 0588544.

[65] SEI 0598929.

[66] Segundo o já mencionado Guia H do Cade, “[a] avaliação da tempestividade da entrada depende de examinar se a nova empresa tem condições de estar em completo e adequado funcionamento em menos de 2 (dois) anos ou em período adequado à dinâmica concorrencial do mercado atingido pela operação, desde que em tempo suficiente para contestar eventual poder de mercado”. Dessa forma, “[s]e o tempo de ingresso da firma no mercado for mais longo que dois anos, considera-se que essa potencial entrada não contestará o exercício de poder de mercado das empresas fusionadas de modo rápido o suficiente”.

[67] SEI 0585951.

[68] SEI 0588469.

[69] SEI 0588544.

[70] SEI (Acesso Restrito ao CADE).

[71] SEI 0609198.

[72] Nesse sentido, as respostas apresentadas pela Anglo American, pela (Acesso Restrito ao Cade) , pela Vallourec e pela CSN.

[73] Nesse sentido, o Parecer da SG “Com efeito, importa repisar que a Vallourec atestou possuir um projeto de expansão da capacidade de pellet feed produzido pela empresa, “a qual passaria, dentro dos estudos produzidos, a ter capacidade nominal de 5,6 milhões Ton/ano a partir de 2021”. O mesmo foi informado pela CSN, que apontou ter interesse na expansão de sua produção, já estando, inclusive, “trabalhando para a construção de uma nova planta de beneficiamento para produção de pellet feed”. De acordo com suas projeções, “implementada a nova planta, a capacidade de produção de pellet feed (Acesso Restrito ao CADE) Igualmente, a (Acesso Restrito ao CADE) informou existir um projeto, ainda que em fase de estudo, para instalação de uma nova planta para produção de aproximadamente 12Mtpa de pellet feed, com prazo previsto de 3 anos para sua execução”.

[74] Disponível em http://www.cade.gov.br/acesso-a-informacao/publicacoes-institucionais/guias_do_Cade/guia-para-analise-de-atos-de-concentracao-horizontal.pdf. Acesso em 02/07/2019.

[75] De acordo com as Requerentes (acesso restrito às Requerentes). Ressaltaram ainda que “De fato, o documento demonstra que não há mais expectativas de que o Projeto Viga 17 entre em operação antes de (acesso restrito à Ferrous) , o que demonstra, mais uma vez, o grau de incertezas a que estão submetidos projetos ainda em fases iniciais.” . (SEI 0632684).

[76] Acerca da precificação de pelotas, as Requerentes esclareceram que “A precificação deste produto também segue as tendências internacionais: as agências de avaliação de preço de commodities como o Platts e Fastmarket fazem o levantamento dos preços de pelotas que são comercializadas no mercado spot chinês. A partir dessas informações, estima-se o valor do prêmio das pelotas em função do teor de ferro e do preço do pellet feed comercializado no mesmo período. Esses valores refletem quase que exclusivamente o mercado chinês. Para os outros mercados, as pelotas são comercializadas em negociações bilaterais entre produtores e consumidores baseado no preço do pellet feed e um prêmio: o valor do pellet feed é publicado pelas agências e o prêmio é resultado da negociação entre as partes.”. (SEI 0632684).

[77] Conforme previamente destacado, a SG foi capaz de identificar a existência de projetos de expansão em andamento que, somados, poderão fornecer ao mercado (Acesso Restrito ao CADE). Considerando-se que, em 2017, o total do mercado de pellet feed estimado pela SG, apontado nas Tabelas 07 e 08, variou entre (Acesso Restrito ao CADE) Mton, espera-se um significativo aumento de oferta com uma consequente redistribuição de market share em favor de empresas que rivalizarão com as Requerentes do presente Ato de Concentração.

[78] SEI 0604658.

[79] Segundo a Resolução nº 415/ANTAQ de 05/04/2005[79], a Vale, na qualidade de controladora da Companhia Portuária Baía de Sepetiba (CPBS), é obrigada a garantir uma quota mínima anual de movimentação de minério de ferro de terceiros, a ser embarcado pelo Terminal de Itaguaí, na razão de 15% do total de minério de ferro movimentado em favor do Grupo Vale no ano anterior. Disponível em: <http://web.antaq.gov.br/portalv3/pdfSistema/Publicacao/PublicacoesAntigas/Resolucao415.pdf>, Publicado no DOU I de 14/04/2005.

[80] Acerca desse ponto, a SG destacou que “a ausência de ofertas válidas não decorre de um descumprimento das obrigações regulatórias impostas à Vale, mas tão somente de uma ausência de interesse do próprio mercado em contratar os serviços portuários de minério de ferro por ela prestados em seu Terminal Itaguaí, acessível pela malha ferroviária da MRS. Na prática, o que é possível constatar, portanto, é que a Vale não parece ser considerada uma opção relevante por aqueles que demandam serviços portuários para minério de ferro no mercado relevante geográfico analisado”.

[81] SEI 0606463.

[82] Versão Pública SEI 0614226.

[83] A presente Operação conta com cláusulas restritivas à concorrência. É o que se extrai da leitura da cláusula (Acesso Restrito às Requerentes), cuja tradução juramentada consta com a seguinte redação:

(Acesso Restrito às Requerentes)

[84] Autos nº 1003592-88.2019.4.01.3400 e 1015425-06.2019.4.01.3400.