NOTA TÉCNICA Nº 37/2018/DEE/CADE

Processo nº 08700.002021/2013-15

Referência: Estudo nº 08700.004056/2018-95

Acordo de Cooperação CADE-ANP - Processo nº 08700.002021/2013-15 (SEI-CADE)

Ementa: Busca-se, com a presente nota técnica, fazer uma análise a respeito da estrutura do mercado de refino nacional, com o foco, especificamente, nos desinvestimentos propostos pela Petrobras. Apresenta-se, também, uma sugestão de como, a partir de preocupações concorrenciais, tais propostas poderiam, eventualmente, serem aprimoradas, a título de advocacia da concorrência.

A Agência Nacional do Petróleo Gás Natural e Biocombustíveis [ANP] e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica [CADE] formaram um Grupo Técnico de trabalho para debater o setor de combustíveis, de acordo com a Portaria Conjunta CADE/ANP nº 4, de 11 de junho de 2018 (DOC SEI/CADE – 0484510).

Segundo tal Portaria o Grupo possui além de uma competência mais geral, pelo menos, três finalidades específicas, conforme definido abaixo: Compete ao Grupo “estabelecer formas de atuação conjunta e coordenada no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, promover a concorrência como instrumento para elevar a competitividade e a inovação na economia brasileira e, especificamente, (1) analisar a estrutura do mercado de combustíveis, (2) avaliar a implementação das medidas propostas no estudo Repensando o setor de combustíveis: medidas pró-concorrência, publicado pelo Departamento de Estudos Econômicos da autarquia (DEE/Cade), em colaboração com a Superintendência–Geral (SG/Cade) e (3) a possibilidade de adoção permanente das medidas regulatórias excepcionais que foram indicadas nos Despachos ANP nº 671, de 24 de maio de 2018 (DOU 25/05/2018) e nº 695/2018 (DOU 01/06/2018), assim como outras que possam ser identificadas”. Como visto acima, ao Grupo de Trabalho CADE/ANP é solicitado, como sua primeira e mais importante atribuição específica, apresentar algum tipo de estudo a
respeito da estrutura do setor de combustíveis.

Foi realizado estudo setorial, cujo inteiro teor encontra-se, na versão pública, no DOCSEI 0555764.

Como conclusão, compreendeu-se que é possível que a concentração de mercado de refino nacional permita algum nível de poder de mercado, para a Petrobras, que se utiliza de sua localização geográfica isolada em termos dos mercados mundiais principais para internalizar na sua margem de lucro o custo de transporte.

Foi também relatado, ao longo da presente nota, diferentes perspectivas do papel do CADE, em sua dimensão de advocacia da concorrência, repressora de práticas anticompetitiva e de análise prévia de atos de concentração. Em relação a advocacia da concorrência, entende-se ser extremamente bem-vindas as iniciativas de desinvestimentos propostas pela Petrobras. Todavia, em relação a este tema, são feitas duas sugestões pontuais, já mencionadas e discutidas nesta nota, quais sejam:

• Acredita-se que a manutenção da participação societária, relevante, da Petrobras, mesmo que eminentemente passiva, no cluster de ativos vendidos, tende a diminuir o nível de concorrência no mercado, pelos motivos que serão apresentados a seguir. Assim se a intenção na venda dos referidos ativos é a criação de um ambiente concorrencial vigoroso, entende-se ser oportuna a sugestão de que se faça uma venda de ativos por completo, sem que reste um resquício de participação de societária passiva em tais cluster.
• Acredita-se, também, que a criação de clusters regionais (isolados no mercado nacional geograficamente) pode, talvez, retirar dos consumidores brasileiros os ganhos possíveis que seriam derivados de uma concorrência na qual os agentes de mercado são mais próximos e capazes de imprimir um grau de rivalidade, portanto, superior. Assim, é importante que se pense em vender ativos regionais para agentes diferentes, ao invés de criar quase-monopólios regionais. Também, a título de sugestão, é interessante que seja feito algum tipo de desinvestimento em termos de refino no sudeste brasileiro, onde há elevada densidade econômica do ponto de vista de demanda e oferta de insumos.

Obviamente que o CADE é apenas mais um agente e um interlocutor existente no grande debate social a respeito de como é possível pensar em diferentes cenários concorrenciais sobre este setor. Também, e não menos relevante, parece ser uma unanimidade entre os agentes do mercado a respeito da necessidade de uma reforma tributária que consiga simplificar o sistema tributário nacional, a ponto de melhorar o ambiente concorrencial no território nacional.

A Refinaria Riograndense, também, fez uma série de sugestões a respeito deste setor [1].   Não se chegou a debater estes temas nesta nota (assim como há uma série de temas que são debatidos no âmbito do Grupo Técnico de Refino formando no âmbito do Ministério de Minas e Energia criado para debater a competitividade deste setor).

Esta nota deixa evidente a importância da aprovação do PLP 523/2018 que permite acesso do CADE a dados da Receita Federal, para melhor compreensão deste e de outros mercados. Também, reconhece-se que é possível haver uma agenda no sentido de melhorar a legislação do setor, a fim de permitir maiores investimentos no refino e melhorar a competitividade nacional em diferentes tipos de dimensões e cenários.

Muito embora a presente nota tenha dado ênfase ao estudo do quase-monopólio da Petrobras em termos de derivados, não se chegou a analisar, de forma tão profundamente, o aspecto quase-monopsônico do mercado. De todo modo, caberia, também, no futuro, uma avaliação a respeito deste tema, bem como há a necessidade de verificar como os desinvestimentos da Petrobras lidariam com esta questão. Antes de se adotar uma posição a este respeito, é necessário que os agentes (em especial a Petrobras) sejam notificados para se manifestar sobre este tema e sobre outros dados que constam na presente nota, para auxiliar o CADE e eventualmente, até mesmo, talvez, corrigir um ou outro dado ora apresentado, apresentar esclarecimentos diversos e / ou sugerir outros cursos de ação para lidar com o problema da elevada concentração setorial.

Entende-se que o debate social, por si só, a respeito deste tema é relevante, sendo que o posicionamento do CADE de que se entende haver concentração elevada e talvez excessiva no setor, já é um início de um profícuo, democrático e deveras relevante debate nacional sobre o tema.

É a nota técnica que se apresenta ao Grupo Técnico CADE/ANP.

Brasília, 5 de dezembro de 2018

DEE/CADE

Documento assinado eletronicamente por Guilherme Mendes Resende, Economista-Chefe, em 05/12/2018, às 11:34, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

Documento assinado eletronicamente por Ricardo Medeiros de Castro, Coordenador(a), em 05/12/2018, às 11:37, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site sei.cade.gov.br/autentica, informando o código verificador 0550988 e o código CRC 049B9746.