SEI/CADE - 1687671 - Nota Técnica

Advogado(s): Eduardo Caminati Anders, Marcio de Carvalho Silveira Bueno e Outros

EMENTA: Procedimento Preparatório do Inquérito Administrativo. Representantes: Factoría Elcano S.L. e Brainlogic AI S.A.S. Representadas: Whatsapp LLC e Facebook Serviços Online do Brasil LTDA. Suposta prática de abuso de posição dominante de caráter exclusionário decorrente dos novos termos do WhatsApp Business Solution. Fechamento de mercado. Conduta passível de enquadramento como ilícito previsto no art. 36, caput e §3º, III, IV e V da Lei nº 12.529/11. Instauração de Inquérito Administrativo, nos termos do art. 13, III, da Lei nº 12.529/2011. Concessão de Medida Preventiva, nos termos do art. 84 da Lei nº 12.529/11.

Trata-se de Procedimento Preparatório de Inquérito Administrativo (“PP”) em face de Whatsapp LLC e Facebook Serviços Online do Brasil LTDA. (doravante apenas “Meta” ou “Representada”), a partir de Representação[1] promovida por Factoría Elcano S.L. (“Luzia”) e Brainlogic AI S.A.S. (“Zapia”) (em conjunto “Representantes”) em virtude de supostas infrações à ordem econômica passíveis de configurarem os ilícitos previstos nos incisos I, II e IV do caput do art. 36, c/c incisos III, IV e V do §3º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11.

Especificamente, as Representantes alegam[2] que, em outubro de 2025, o WhatsApp promoveu alteração unilateral dos termos do WhatsApp Business Solution, proibindo o uso da plataforma por provedores de Inteligência Artificial (“IA”) generalista concorrentes da Meta AI.

Sustentam que tal medida teria efeitos excludentes imediatos para novos entrantes e eficácia plena para todos os provedores de IA a partir de 15.01.26, sendo necessária a imposição de medida preventiva para suspender a entrada em vigor de tais alterações promovidas pela Meta que visam proibir que terceiros possam oferecer suas ferramentas de IA no Whatsapp.

Em 26.11.2025, esta Superintendência-Geral instaurou Procedimento Preparatório por meio do Despacho SG Instauração Procedimento Preparatório nº 44/2025[3] e, na mesma data, foi enviado à Representada o Ofício nº 8874/2025/CGAA11/SGA1/SG/CADE[4], em que se solicitou a manifestação acerca do inteiro teor da Representação.

Ato contínuo, em 12.12.25 as Representantes apresentaram voluntariamente Petição[5] visado atualizar o andamento sobre investigações semelhantes a ora realizada nos presentes autos em outras jurisdições.

Por fim, em 15.12.25, a Meta apresentou tempestivamente sua resposta[6] ao ofício retromencionado, a qual foi complementada[7] de maneira voluntária em 29.12.25. Em síntese, sustenta a Representada que

“embora a API do WhatsApp Business e sua infraestrutura tenham sido desenvolvidas para dar suporte a mensagens entre empresas e consumidores para fins de atendimento ao cliente e marketing, ela foi utilizada inesperadamente como um canal de distribuição para chatbots de IA de uso geral. A ausência de restrições específicas nos termos e condições originais (já que esses chatbots não existiam e não eram previstos naquela época) permitiu que esse uso indevido ocorresse. Se tal questão não fosse solucionada, esse uso sobrecarregaria cada vez mais a infraestrutura do WhatsApp e prejudicaria o modelo de negócios que justificou o investimento da Meta no WhatsApp e na API. Portanto, a Meta agiu rapidamente para atualizar os WhatsApp Business Solution Terms, a fim de proteger a plataforma e o respectivo modelo de negócios, bem como preservar a experiência dos usuários.”

Em outras palavras, defende que “a atualização dos WhatsApp Business Solution Terms, que impede o uso da API do WhatsApp Business por chatbots de IA de uso geral, é objetivamente justificada” e não representa uma infração à ordem econômica, razão pela qual pugna pelo indeferimento da medida preventiva pleiteada e pelo arquivamento da presente investigação.

Nesse ínterim, em 23.12.25, as Representantes apresentaram manifestação[8] sobre o inteiro teor das informações apresentadas pela Meta em sua petição de 15.12.25.

Em síntese, a delimitação de mercado relevante é o processo de identificação do conjunto de agentes econômicos (consumidores e produtores) que efetivamente reagem e limitam as decisões referentes a estratégias de preços, quantidades e qualidade (entre outras), da empresa autora de uma suposta conduta.

Nesse contexto, a definição de mercado relevante apresenta-se geralmente como uma das primeiras etapas da análise antitruste realizada sobre casos concretos. É costumeiramente considerada uma das mais importantes[9], sendo por vezes até mesmo legalmente exigida[10], na medida em que, através dela, permite-se a realização de inferências sobre a existência e a capacidade de exercício de poder de mercado por parte dos agentes que nele atuam[11].

A análise de mercado relevante no controle repressivo de condutas funciona como mecanismo para averiguar se é adequado, prático e razoável isolar ou fragmentar a área da atividade econômica em que a lei incidirá. No que diz respeito a condutas unilaterais, a definição do mercado relevante e a subsequente verificação da existência de posição dominante da empresa investigada é de importância inequívoca para avaliar a potencialidade de dano decorrente da suposta conduta denunciada.

Nos termos do Guia para Análises de Atos de Concentração Horizontal do Cade[12] (“Guia H”), a delimitação do mercado relevante é “o processo de identificação do conjunto de agentes econômicos (consumidores e produtores) que efetivamente reagem e limitam as decisões referentes a estratégias de preços, quantidades, qualidade (entre outras) da empresa resultante da operação”, o que passa pela avaliação das dimensões produto e geográfica.

“compreende bens e serviços considerados, pelo consumidor, substituíveis entre si devido a suas características, preços e utilização. Para auferir essa substitutibilidade, examina-se a possibilidade de os consumidores desviarem sua demanda para outros produtos.”

Já a dimensão geográfica, “refere-se à área em que as empresas ofertam seus produtos ou que os consumidores buscam mercadorias (bens ou serviços) dentro da qual um monopolista conseguirá, lucrativamente, impor elevações de preços significativas”.

Segundo as Representantes[13], para a correta compreensão e avaliação da conduta denunciada deve ser levada em consideração a existência de dois mercados relevantes distintos, embora relacionados:

(i) “um mercado brasileiro de serviços de mensagens instantâneas, no qual o WhatsApp detém posição dominante incontestável e no qual a conduta anticompetitiva em questão está sendo implementada”; e

(ii) “um mercado de serviços e soluções de IA, cuja definição geográfica pode ser deixada em aberto, no qual se insere a (favorecida) Meta AI em concorrência com outros players (prejudicados), como as Representantes”.

Defendem[14] as Representantes que o Whatsapp é dominante naquele primeiro, “na medida em que 99% dos brasileiros com smartphones têm tal aplicativo instalado, dos quais 97% o acessam todos os dias ou quase todos os dias[15]” e que tal mercado seria marcado por “fortes efeitos de rede, de modo que o seu grande número de usuários já gera, por si mesmo, barreiras à entrada e custos de troca elevados (“switching costs”)”, garantindo-lhe dispor de condições de exercer poder de mercado e alavancar sua própria ferramenta de Inteligência Artificial, conhecida como Meta AI, naquele segundo mercado.

Avaliando-se a jurisprudência deste Conselho, não foram identificados precedentes recentes em que esta autoridade antitruste tenha se debruçado sobre tais mercados. Desta forma, observa-se que inexistem atualmente parâmetros suficientes para que esta SG possa, desde já, definir com alguma precisão os mercados relevantes possivelmente afetados pela presente conduta.

Entretanto, tendo em vista que a análise ora realizada em sede de Procedimento Preparatório limita-se a apurar se a conduta denunciada diz respeito à matéria de competência do SBDC, mostra-se desnecessária, a priori, a realização de uma definição precisa de mercado relevante, podendo esta ser deixada em aberto.

Conforme mencionado no Relatório, o presente PP foi instaurado em virtude do recebimento de Representação dando conta de suposto abuso de posição dominante de natureza exclusionária praticada pela Meta.

Em síntese, as Representantes alegam[16] que, em outubro de 2025, a Meta promoveu uma alteração nos termos de seu produto WhatsApp Business Solution para proibir que provedores de inteligência artificial generativa (AI Providers) ofereçam assistentes generalistas por meio da plataforma.

Segundo as Representantes, essa medida tem efeito imediato para novos desenvolvedores e eficácia plena a partir de 15 de janeiro de 2026 para todos os provedores já estabelecidos, incluindo elas próprias. Entretanto, tal vedação não se aplicaria ao serviço de IA da própria Meta (“Meta AI”), que permanece autorizado a operar normalmente no aplicativo.

Eis o teor da alteração promovida, conforme tradução oferecida pela própria Representada[17]:

“Fornecedores de IA. Fornecedores e desenvolvedores de tecnologias de inteligência artificial ou aprendizado de máquina, incluindo, entre outros, grandes modelos de linguagem, plataformas de inteligência artificial generativa, assistentes de inteligência artificial de propósito geral ou tecnologias similares, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério (“Fornecedores de IA”) estão estritamente proibidos de acessar ou utilizar o WhatsApp Business Solution, seja direta ou indiretamente, para fins de fornecimento, entrega, oferta, venda ou disponibilização de tais tecnologias quando estas forem a funcionalidade principal (e não incidental ou acessória) disponibilizada para uso, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério. Não obstante o exposto, você poderá contratar um Fornecedor de IA como seu Provedor de Serviços Terceirizado, em conformidade com estes WhatsApp Business Solution Terms”[18].

O resultado prático, segundo as Representantes[19], seria a completa exclusão de concorrentes da Meta AI do ecossistema do WhatsApp, plataforma por elas caracterizada como dominante e essencial no Brasil.

As empresas afirmam[20] que construíram seus modelos de negócios precisamente sobre essa infraestrutura, já que a maioria de seus usuários brasileiros acessa suas IAs por meio do WhatsApp. A conduta da Meta, segundo relatam, não apenas fecha o mercado para terceiros, mas reverte subitamente um histórico de incentivos concedidos pela própria empresa nos últimos dois anos.

Isso porque, de acordo com as partes, desde 2023, a Meta vinha estimulando o desenvolvimento de assistentes de IA de terceiros para uso dentro do WhatsApp e de suas demais plataformas, divulgando o AI Studio, aprimorando APIs[21] (Application Programming Interface) e ajustando políticas de preços para acomodar o uso intensivo de chatbots.

Nesse contexto, segundo as Representantes, a mudança de postura não teria motivo técnico plausível e deveria ser interpretada como parte de uma estratégia de “embrace, extend, and extinguish”, através da qual primeiro a Meta convidou e acolheu provedores de IA em seu ecossistema, depois expandiu rapidamente o alcance e as capacidades de sua própria IA generalista, e por fim decidiu banir todos os concorrentes, assegurando exclusividade à sua solução.

Destarte, se comprovadas, as supostas condutas investigadas seriam passíveis de enquadramento como ilícitos concorrenciais previstos nos incisos I, II e IV do caput do art. 36, c/c incisos III, IV e V do §3º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11, in verbis:

“Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:

I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa;

§ 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica:

IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços;

V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;”

Encontrando-se os autos neste momento em sede de Procedimento Preparatório, tem-se que a análise a ser realizada restringe-se à identificação da natureza da conduta a ser investigada.

Assim, conforme previsto no art. 66, §2º da Lei nº 12.529/11, caso constatado que a suposta prática investigada se trata de matéria de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, dever-se-á instaurar Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica ou mesmo Processo Administrativo, quando os indícios de infração já se mostrarem suficientes para tanto.

In casu, devidamente oficiada[22], a Meta inicialmente esclarece[23] que “a API do WhatsApp Business foi lançada no Brasil em agosto de 2018, como uma forma de as empresas fornecerem suporte ao cliente e atualizações de marketing aos usuários por meio de mensagens do WhatsApp”, mas que tal ferramenta não teria sido desenvolvida para hospedar chatbots de IA de uso geral[24], de forma que teriam começado a surgir “consequências negativas para a infraestrutura do Whatsapp” a partir do “uso imprevisto por chatbots de uso geral”.

(i) “o uso desses chatbots pelos consumidores impôs demandas à infraestrutura da API do WhatsApp Business que ela simplesmente não foi projetada para suportar. (...) Como o volume de mensagens trocadas com chatbots excedeu em muito o das interações típicas de atendimento ao cliente, para as quais a infraestrutura de back-end da API foi originalmente projetada, os chatbots de uso geral causaram falhas em pelo menos três ocasiões”;

(ii) “os desenvolvedores de chatbots de uso geral começaram a solicitar suporte adicional e desenvolvimentos de produto do lado da Meta, sendo importante ressaltar que esses chatbots exigiam um tipo de suporte técnico que a API do WhatsApp Business simplesmente não foi projetada para oferecer”; e

(iii) “os chatbots de IA de uso geral estão utilizando os recursos da Meta e criando esses problemas sem qualquer compensação para a Meta. A Meta desenvolveu a API para permitir que empresas contactassem usuários do WhatsApp para fins de atendimento ao cliente e marketing, e a infraestrutura foi construída para facilitar esses casos de uso e monetizar o WhatsApp para esses casos, em um nível de tráfego que fosse previsível para sua infraestrutura. Por outro lado, a Meta não desenvolveu a API para uso por chatbots de IA de uso geral, que não existiam na época em que a API foi desenvolvida. Os tipos de mensagens e a estrutura de tarifas refletem a intenção da Meta de construir um negócio de mensagens comerciais pagas - com a Meta cobrando dos usuários comerciais por todos os tipos de mensagens, exceto mensagens de atendimento iniciadas pelo cliente - e o uso não previsto por chatbots de IA de uso geral resultou nesses desenvolvedores se aproveitando, enquanto free-riders, da infraestrutura de mensagens de atendimento ao cliente da Meta para distribuir seus chatbots.

Ademais, defende[26] a Representada que as alterações pretendidas nos Termos do Whatsapp “impede chatbots independentes de uso geral” de usarem a API do Whatsapp Business, mas “não impede as empresas que não sejam ‘Fornecedores de IA’ de usar IA (incluindo IA fornecida por desenvolvedores de chatbots de uso geral) para aprimorar suas comunicações com os usuários por meio da API do WhatsApp Business”.

Ato contínuo, argumenta[27] que o Grupo Meta segue incentivando “as empresas a usar a API do WhatsApp Business para fins de marketing e atendimento ao cliente, em conformidade com os WhatsApp Business Solutions Terms, incluindo por meio da utilização de IA para potencializar essas interações”, mas que “a Meta não incentivou que chatbots de uso geral se lançassem no WhatsApp”, de forma que os fatos narrados na Representação consistem “meramente [em] um ajuste de política com o objetivo de coibir o uso indevido praticado pelas Representantes, a fim de proteger um negócio — de mensagens comerciais pagas — no qual a Meta investiu recursos significativos para desenvolver e expandir”.

“a conduta alegada está alinhada com a estratégia comercial de longa data da Meta em relação ao WhatsApp e não indica qualquer intenção de prejudicar concorrentes. O modelo de negócios da API do WhatsApp Business sempre se concentrou em oferecer suporte a mensagens B2C, e não em servir como plataforma para hospedar chatbots”

Para além disso, argumenta[29] que “o WhatsApp não pode ser um canal essencial para chatbots conquistarem usuários”, de forma que “não se espera que a atualização dos termos da API tenha qualquer impacto negativo na concorrência”, visto que os chatbots “têm acesso a uma ampla gama de canais de distribuição para alcançar clientes sem precisar recorrer à API do WhatsApp Business”.

Com efeito, pelo que se verifica, as discussões propostas pela Representada não dizem respeito à natureza da prática investigada (isto é, se matéria concorrencial ou não), mas sim aos seus potenciais efeitos e, principalmente, a sua (i)licitude. Não obstante, tais discussões fogem ao escopo da análise a ser realizada em sede de Procedimento Preparatório, por força do disposto no art. 66, §3º da Lei nº 12.529/11.

Assim sendo, não havendo dúvidas de que a suposta conduta trata de matéria de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, devem os indícios de infração à ordem econômica serem investigados em sede de Inquérito Administrativo, ocasião em que esta SG poderá, inter alia, se debruçar sobre os Termos de Uso do Whatsapp e as alterações pretendidas pela Meta, investigando a sua racionalidade bem como potenciais efeitos sobre o mercado, de modo a concluir, ao final, pela existência ou não de infrações à ordem econômica.

Conforme mencionado no relatório, as Representantes requereram a concessão de medida preventiva nos seguintes termos:

“(i) a imediata imposição, por esta d. SG/CADE, de medida preventiva para que as disposições dos Novos Termos do WhatsApp a respeito de AI Providers tenham a sua eficácia suspensa, de modo que continue sendo conferido acesso ao WhatsApp a todos e quaisquer AI Providers, antigos e/ou entrantes/novos usuários, nos mesmos termos e condições vigentes no período imediatamente anterior ao mês de outubro de 2025;

(ii) alternativamente e caso, hipoteticamente, não seja imposta a medida preventiva requerida acima, a imediata imposição, por esta d. SG/CADE, de medida preventiva para que as disposições dos Novos Termos do WhatsApp a respeito de AI Providers não tenham eficácia a partir de 15 de janeiro de 2026 para antigos usuários, como as Representantes, de modo que continue sendo conferido acesso ao WhatsApp a tais AI Providers, nos mesmos termos e condições vigentes no período imediatamente anterior ao mês de outubro de 2025; e

(iii) a imposição de medida preventiva acima inaudita altera pars – i.e., sem que a Representada seja ouvida –, tendo em vista a irredutibilidade, até aqui, da Representada sobre o tema em questão.”

Primeiramente, deve-se observar que a concessão de medida preventiva por parte do Cade é instituto de natureza precária previsto no art. 84 da Lei 12.529/2011, in verbis:

“Art. 84. Em qualquer fase do inquérito administrativo para apuração de infrações ou do processo administrativo para imposição de sanções por infrações à ordem econômica, poderá o Conselheiro-Relator ou o Superintendente-Geral, por iniciativa própria ou mediante provocação do Procurador-Chefe do Cade, adotar medida preventiva, quando houver indício ou fundado receio de que o representado, direta ou indiretamente, cause ou possa causar ao mercado lesão irreparável ou de difícil reparação, ou torne ineficaz o resultado final do processo. (g.n.)

§ 1º Na medida preventiva, determinar-se-á a imediata cessação da prática e será ordenada, quando materialmente possível, a reversão à situação anterior, fixando multa diária nos termos do art. 39 desta Lei.

§ 2º Da decisão que adotar medida preventiva caberá recurso voluntário ao Plenário do Tribunal, em 5 (cinco) dias, sem efeito suspensivo.”

O artigo 212 do Regimento Interno do Cade (RICade)[30], pela Resolução nº 22 de 19 de junho de 2019, atualizado pela Emenda Regimental nº 01/2020 de 02 de abril de 2020, regulamentou o artigo 84 da Lei n° 12.529/2011, nos seguintes termos:

“Art. 212. Em qualquer fase do inquérito administrativo para apuração de infrações ou do processo administrativo para imposição de sanções por infrações à ordem econômica, poderá o Conselheiro-Relator ou o Superintendente-Geral, por iniciativa própria ou mediante provocação do Procurador-Chefe do Cade ou de legítimo interessado, adotar medida preventiva, quando houver indício ou fundado receio de que o representado, direta ou indiretamente, cause ou possa causar ao mercado lesão irreparável ou de difícil reparação, ou que torne ineficaz o resultado final do processo.

§ 1º Da intimação, deverá constar discriminação precisa da ordem de cessação e de reversão à situação anterior, o prazo para seu cumprimento e a advertência de que o descumprimento de medida preventiva sujeita o responsável à multa diária fixada nos termos do art. 39 da Lei nº 12.529, de 2011, sem prejuízo das demais sanções civis e criminais cabíveis.

§ 2º A medida preventiva será processada nos mesmos autos do processo administrativo.

§ 3º Verificado o descumprimento da medida preventiva, será lavrado auto de infração pela autoridade que adotou a medida, sem prejuízo das demais medidas cabíveis, e encaminhados os autos à Procuradoria Federal Especializada junto ao Cade para as providências judiciais cabíveis.

§ 4º O Conselheiro-Relator ou o Superintendente-Geral, conforme o caso, poderá revogar ou alterar a medida preventiva que concederam, caso os pressupostos que lhe serviram de fundamento revelem-se insubsistentes”.

Tem-se, portanto, que, para concessão da medida preventiva, mostra-se necessário a demonstração (i) da “aparência do bom direito” consistente na verossimilhança das alegações trazidas como fundamento do pedido (fumus boni iuris) e (ii) indício ou fundado receio de que o representado, direta ou indiretamente, cause ou possa causar ao mercado lesão irreparável ou de difícil reparação, ou que torne ineficaz o resultado final do processo (periculum in mora).

No que diz respeito ao primeiro requisito, no âmbito do direito antitruste, entende-se que este diz respeito à necessidade de intervenção, desde logo, das autoridades de defesa da concorrência, em razão da presença de indícios de que determinada conduta esteja causando ou possa vir a causar os efeitos anticompetitivos previstos na legislação antitruste. Ou seja, a partir da constatação de que determinadas condutas no mercado revelam possível limitação, falseamento ou qualquer outra forma de prejuízo à livre concorrência e à livre iniciativa, surge o fumus boni iuris, consistente no direito da coletividade à intervenção estatal com o fim de protegê-la de tais práticas.

Já o periculum in mora consiste na iminência da produção de lesão irreparável ou de difícil reparação ao mercado e aos consumidores, de forma a tornar ineficaz o resultado final do processo, demandando uma ação estatal imediata.

Feitas essas considerações, passa-se a análise do pedido formulado pelas Representantes.

Aduzem[31] as Representantes que a atuação do Cade, em sede de medida preventiva, seria necessária visto que

“há riscos de danos irreversíveis e irreparáveis para o bem-estar coletivo, relacionados à exclusão de diferentes ofertantes de serviços e soluções de IA do WhatsApp, tendo em vista a respectiva eliminação de opções com as quais os consumidores contam atualmente em seu cotidiano”.

Sustentam que a conduta gera risco imediato e irreversível à concorrência, visto que uma vez implementada a alteração dos termos conforme pretendido pela Meta, milhões de usuários brasileiros ficarão restritos ao uso exclusivo da Meta AI no WhatsApp, perdendo acesso às soluções que hoje utilizam.

Com isso, provedores concorrentes, sofrerão perda repentina de suas principais bases de usuários, interromperão fluxos de aprendizagem de seus modelos e perderão efeitos de rede essenciais à competitividade.

Diante disso, Luzia e Zapia requerem ao Cade a concessão de medida preventiva para suspender a eficácia dos novos termos do WhatsApp no que se refere à proibição a provedores de IA generalista, preservando o acesso à plataforma exatamente nas condições vigentes antes de outubro de 2025.

Acreditam as Representantes que “a medida preventiva ora requerida visa apenas a manutenção do status quo implementado e impulsionado, até há poucas semanas, pela própria Meta e pela Representada no que diz respeito à integração de diferentes serviços e soluções de IA ao WhatsApp”[32].

Por fim, e ainda sobre esse tema, importa destacar que em 24.12.25, a autoridade antitruste italiana, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), em sede cautelar, impôs[33] medida preventiva em desfavor da Meta para determinar a suspensão das disposições constantes no WhatsApp Business Solution Terms introduzidas em 15 de outubro de 2025 em território italiano, de maneira semelhante ao ora pretendido pelas Representantes no presente processo.

Defendem[34] as Representantes que o requisito do fumus boni iuris estaria presente in casu na medida em que:

“(i) o WhatsApp é plataforma digital dominante e essencial no contexto brasileiro, inclusive sob a ótica antitruste. A Representada e o seu grupo Meta detêm posição dominante e, por conseguinte, capacidade para dela abusarem de modo anticompetitivo;

(ii) o abuso desta posição dominante foi materializado, há algumas semanas, – e segue sendo perpetrado – por meio dos Novos Termos do WhatsApp, os quais excluem concorrentes da Meta AI de tal plataforma, conferindo apenas à Meta AI um monopólio artificial de serviços e soluções generalistas de IA no WhatsApp – i.e., os incentivos;

(iii) tampouco a Representada e a Meta externalizaram qualquer justificativa minimamente plausível e razoável para a implementação dos Novos Termos do WhatsApp e o consequente banimento de AI Providers (...);

(iv) logo, a única possível justificativa econômica envolvida quanto aos Novos Termos do WhatsApp é a exclusão de concorrentes e o respectivo favorecimento de serviço próprio (self-preferencing), notadamente, anticompetitivos, conforme art. 36 da Lei nº 12.529/2011 e precedentes do CADE;

(v) além disso, os Novos Termos do WhatsApp ainda envolvem uma perversidade concorrencial mais danosa considerando que, ao longo, ao menos, dos últimos dois anos e até há algumas poucas semanas, a Meta propagava, ativa e publicamente, uma política de acesso amplo, integral, irrestrito e não exclusionário do WhatsApp a AI Providers, que, seduzidos por (mais) um (falso) discurso encantador de uma big tech, investiram em modelos de negócios integrados ao WhatsApp, apenas para depois, repentinamente, serem banidos do aplicativo, para favorecimento único e exclusivo da Representada.

Por sua vez, sobre esse ponto, sustenta a Representada que não estaria presente o requisito do fumus boni iuris por acreditar que:

(i) “a conduta da Meta não é capaz de impedir ou limitar a capacidade de outros chatbots de acessar uma base de usuários fundamental para seu desenvolvimento e expansão”;

(ii) “a alteração dos WhatsApp Business Solution Terms por parte da Meta não constitui uma interrupção das relações contratuais existentes que possa excluir outros chatbots ou limitar a concorrência”;

(iii) “os ‘efeitos lock-in’ em favor da Meta AI não são críveis, pois os usuários terão a capacidade e o incentivo de migrar para chatbots alternativos”;

Conforme adiantado brevemente no tópico anterior, a Representada parte da premissa de que “o acesso ao WhatsApp não é necessário para que um desenvolvedor de chatbots com IA seja competitivo no mercado de chatbots, pois existem muitas maneiras alternativas e igualmente (ou até mais) eficazes de alcançar os usuários”, indicando acreditar ser possível e suficiente aos AI Providers acessarem usuários via app ou sites próprios.

“desenvolvedores estão cada vez mais integrando funcionalidades de IA a uma ampla gama de serviços downstream, o que proporciona ainda mais meios de alcançar usuários e reduz significativamente a dependência dos desenvolvedores em relação a um único canal de distribuição”

Para além isso, defende que “o WhatsApp e sua API Business simplesmente não são vistos pelos desenvolvedores de chatbots terceiros como um canal essencial para alcançar usuários brasileiros”, na medida que “apenas um número muito limitado desses chatbots está presente no WhatsApp”.

O teor da argumentação apresentada está relacionado a questões de mérito que dependem da realização da devida instrução processual para serem corretamente avaliadas, posto necessário, inter alia, consultar agentes de mercado para coleta de informações visando melhor definir o mercado relevante e avaliar o efetivo grau de substituição entre os diferentes canais de distribuição de ferramentas de chatbots vis-à-vis a relevância do Whatsapp e a taxa de migração de usuários, bem como para perquirir sobre a racionalidade econômica e avaliação dos impactos sobre a concorrência gerada pelas alterações dos T&Cs pretendidos pela Meta para que seja possível de fato avaliar se subsistem ou não os argumentos apresentados pela Representada.

Não obstante, a tese de defesa apresentada é incapaz de afastar, prima facie, a verossimilhança das alegações apresentadas pelas Representantes, de forma que se entende preenchido o primeiro requisito para permitir a imposição de medida preventiva. Isso porque, conforme apontado anteriormente, para justificar a intervenção da autoridade antitruste em sede liminar, basta a constatação da existência de indícios de que determinada conduta esteja causando ou possa vir a causar os efeitos anticompetitivos previstos na legislação antitruste, o que restou demonstrado in casu.

Isto é, considerando-se a posição dominante da Meta no mercado de mensageria instantânea, por ser o Whatsapp indiscutivelmente o app mais popular de tal categoria no Brasil, com uma base de mais de 150 milhões de usuários no Brasil, bem como o poder de orquestrador detido pela Meta sobre todo o seu ecossistema digital, que lhe permite determinar unilateralmente todas as regras que regem o seu funcionamento, verifica-se existirem razoáveis indícios de que a Representada disfruta de uma posição não contestável, reforçada pela existência de significativos efeitos de rede, que lhe permite exercer poder de mercado e abusar de sua dominância.

Nesse cenário, não se mostra, a priori, proporcional a exclusão total de ferramentas de IA de terceiros do Whatsapp em um cenário em que a própria Meta seguirá oferecendo aos seus usuários a sua ferramenta própria. Conforme já reconhecido por este Conselho em diversas oportunidades[35], agentes dominantes devem assegurar a escolha, sempre que possível, das maneiras menos restritivas à concorrência de alcançar os objetivos pretendidos por suas condutas, de forma que há de se investigar se a proibição, nos termos impostos pela alteração prevista nos T&Cs do Whatsapp, seria realmente necessária ou se haveriam alternativas dotadas de menor impacto sobre à concorrência que poderiam substituí-la.

Destarte, a aparente desproporcionalidade da medida adotada para/com os objetivos pretendidos há de ser entendido como mais um dos indícios da existência de verossimilhança das alegações apresentadas pelas Representantes sobre a potencialidade lesiva da conduta adotada pela Representada e sua configuração como possível ilícito antitruste.

Ademais, observando-se o contexto e o histórico factual apresentado, mostra-se crível, ainda, a tese de que a postura da Meta possa representar uma possível estratégia de leveraging ofensivo, em que a Representada estaria buscando fazer uso de seu poder no mercado de mensageria para alavancar sua posição no mercado de serviços e soluções de IA, buscando excluir concorrentes para assegurar a conquista desse segundo mercado não através do oferecimento de melhores serviços (concorrência pelo mérito), mas sim através de práticas anticompetitivas originadas no mercado em que a empresa já é dominante.

Por fim, importante destacar que os mesmos argumentos da Meta foram enfrentados e situação semelhante foi identificada pela AGCM quando da avaliação de requisito análogo para deferimento de medida cautelar imposta naquela jurisdição, tendo a autoridade antitruste italiana destacado[36] em sua decisão que

“142. De fato, a alteração das condições de funcionamento do WhatsApp insere-se num percurso que viu, inicialmente, a presença no WhatsApp apenas de AI Chatbot de terceiros, depois a entrada — com modalidades preferenciais — da própria Meta com o seu serviço Meta AI e, finalmente, a exclusão dos concorrentes, efetivos e potenciais, e a permanência apenas da Meta AI. A Meta permanecerá, portanto, o único fornecedor de serviços de chatbots com IA no WhatsApp, a partir de 15 de janeiro de 2026, com uma evidente exclusão da concorrência e uma drástica redução da oferta para os utilizadores finais dessa plataforma, não baseada no mérito.

153. É importante notar também que, no caso em questão, a conduta abusiva aqui contestada prima facie é adequada para determinar efeitos de lock-in prejudiciais às dinâmicas competitivas, devido às referidas dinâmicas de amplificação, bem como às estratégias de crescente personalização dos serviços de chatbots de IA e,em particular, no que aqui interessa, da Meta AI. Também em razão dessa personalização, os usuários podem desenvolver, em certo grau, uma dependência funcional, com consequente aumento dos custos de mudança. Além disso, em um contexto em que, na ausência da medida cautelar, os milhões de usuários do WhatsApp continuariam a ter acesso apenas à Meta AI dentro do WhatsApp.

154. Por fim, uma vez que a Meta AI será o único serviço de chatbot de IA capaz, por um lado, de se treinar com os dados relativos às interações com a Meta AI dos usuários finais do WhatsApp e, por outro, de lhes fornecer respostas cada vez mais personalizadas, a exclusão dos concorrentes da plataforma é suscetível de determinar uma vantagem competitiva significativa a favor da Meta, dificilmente colmatável por outras empresas.” [tradução livre]

Ante o exposto, reputa-se haverem nos autos elementos suficientes para restar preenchido o requisito do fumus boni iuris no presente caso.

“Os Novos Termos do WhatsApp – e as suas respectivas restrições – já estão em vigor para novos AI Providers desde o último dia 15 de outubro de 2025 e passarão a ter eficácia plena, abrangendo também antigos AI Providers – como é o caso das Representantes – a partir do próximo dia 15 de janeiro de 2026.

Ou seja, trata-se de alterações impostas pela Representada a todo e qualquer concorrente da Meta AI de maneira abrupta, que, no melhor cenário temporal, confere 90 dias para enormes adaptações necessárias, bem como para tentativas de eventual migração de usuários – sendo que tal imposição está em completa contradição com quase 2 anos de sinalizações da Meta promovendo ativamente a integração de AI Providers ao WhatsApp.

Dessa forma, sem a imediata imposição da medida preventiva ora requerida, há riscos de danos irreversíveis e irreparáveis para o bem-estar coletivo, relacionados à exclusão de diferentes ofertantes de serviços e soluções de IA do WhatsApp, tendo em vista a respectiva eliminação de opções com as quais os consumidores contam atualmente em seu cotidiano.

Em outras palavras, em razão dos Novos Termos do WhatsApp, os consumidores brasileiros dormirão, no dia 14 de janeiro de 2026, utilizando os serviços e soluções de IA que preferem no WhatsApp e acordarão, no dia 15 de janeiro de 2026, sendo obrigados a utilizarem apenas a Meta AI.

De nenhuma serventia terá, portanto, eventual decisão futura reconhecendo que os Novos Termos do WhatsApp infringem a ordem econômica e a Lei nº 12.529/2011, se os competidores da Meta AI já tiverem sido eliminados do mercado. Nesse cenário, a desconstituição, a posteriori, dos Novos Termos do WhatsApp será incapaz de restaurar o ambiente competitivo. Logo, há risco de a tomada de decisão antitruste apenas ao final de toda a instrução processual ‘torne ineficaz o resultado final do processo’, conforme os exatos termos do art. 84 da Lei nº 12.529/2011.

Nota-se, por fim, que os efeitos negativos em questão são irreversíveis também sob outro prisma: serviços e soluções de IA são aprimorados e treinados de maneira personalizada, de modo que qualquer interrupção em interações com o respectivo usuário prejudica diretamente isso. Ou seja, na medida em que um determinado serviço e solução de IA é banido do WhatsApp e, por conseguinte, o seu respectivo usuário é obrigado a deixar de usá-lo por meio de tal plataforma; há possível risco de, mesmo após o eventual restabelecimento de tal canal, as respectivas funcionalidades e respostas perderem assertividade e qualidade personalizadas.

Portanto, a cada dia sem a imposição, pelo CADE, da medida preventiva ora requerida, além dos respectivos danos a AI Providers e aos consumidores, na verdade, reconfigura-se todo o futuro inovador da IA em favor da Meta AI, da Representada e do grupo Meta.”

Em sua manifestação, a Meta argumenta[38] que “as alterações nos termos e condições não são capazes de gerar danos graves e irreparáveis à concorrência no mercado de chatbots”, entendendo que “esses serviços continuarão a competir de forma intensa, valendo-se das inúmeras alternativas disponíveis para alcançar os usuários” e que “o suposto dano alegado pela Representação é genérico e carece de fundamento concreto”.

Com efeito, não obstante as alegações da Representada, entende-se por preenchido o requisito do periculum in mora diante da iminência da entrada em vigor das alterações pretendidas pela Meta sobre os T&Cs do Whatsapp Business que, a partir de 15.01.26, tornarão os AI Providers

“estritamente proibidos de acessar ou utilizar o WhatsApp Business Solution, seja direta ou indiretamente, para fins de fornecimento, entrega, oferta, venda ou disponibilização de tais tecnologias quando estas forem a funcionalidade principal (e não incidental ou acessória) disponibilizada para uso, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério”[39].

Nesse contexto, entende-se necessária a intervenção tempestiva desta autoridade antitruste para suspender, até decisão final de mérito ou decisão em sentido contrário deste Cade, a eficácia dos Novos Termos do Whatsapp, de modo a avaliar corretamente todos os indícios de infração à ordem econômica apresentados e ponderá-los com os argumentos e teses de defesa apresentados pela Meta, preservando-se, desta forma, as condições atuais de concorrência do mercado e assegurando o resultado final útil do presente processo.

Por fim, importante destacar que, também nesse ponto, entendimento semelhante ao acima exposto foi apresentado pela autoridade italiana de defesa da concorrência[40] quando da imposição de sua preventiva em desfavor da Meta. Veja-se:

Em apertada síntese, sustentam[41] as Representantes que não há de se falar em perigo reverso no presente caso, visto que

“o deferimento da medida preventiva requerida não criará obrigação nova, irreversível e/ou ônus excessivo à Representada e ao seu grupo Meta. Como já dito acima, a medida preventiva ora requerida apenas almeja a manutenção do status quo alinhado com a política dos últimos anos da própria Meta em relação a AI Providers no WhatsApp, evitando-se o – injustificado e repentino – banimento anunciado no último mês de outubro de 2025”.

“a suspensão da eficácia da atualização dos WhatsApp Business Solution Terms acarretaria dano inverso. Com efeito, a concessão da medida preventiva obrigaria a Meta a continuar permitindo um uso imprevisto e não intencional da API do WhatsApp Business por chatbots de IA de uso geral, uso esse que vem causando diversas consequências negativas à infraestrutura do WhatsApp. A suspensão da mudança nos Termos implicaria que a Meta teria de seguir tolerando e suportando os efeitos adversos decorrentes desse uso não planejado sobre sua infraestrutura proprietária.

Em outras palavras, a medida preventiva obrigaria a Meta a comprometer a qualidade dos seus serviços, prejudicando não apenas a empresa, mas principalmente os clientes e empresas brasileiras que dependem legitimamente da API para atendimento ao cliente.”

Em que pese as alegações da Representada, entende-se inexistir em caso perigo de dano reverso a partir da suspensão, via medida preventiva, da eficácia dos novos termos do Whatsapp Business Solution voltadas a proibir fornecedores de IA de utilizarem tal solução. Senão vejamos.

Primeiramente, importa reconhecer que apesar dos alegados “problemas de infraestrutura” identificados, desde o lançamento da atualização dos T&Cs do Whatsapp em outubro de 2025, a Meta segue permitindo que os provedores de IA que oferecem seus serviços pela plataforma possam seguir oferecendo seus chatbots até 15.01.26, para além da possibilidade de seguirem encaminhando mensagens para seus usuários por um período adicional de três meses para redirecioná-los “para os outros canais nos quais seus chatbots estão disponíveis”.

Nesse contexto, considera-se a priori remota a possibilidade de que a mera suspensão da eficácia dos novos termos possa impactar de maneira significativamente negativa o funcionamento da plataforma, prejudicar seus usuários ou impor ônus excessivo sobre a Representada, visto que a presente decisão tão somente objetiva assegurar a manutenção do atual cenário de funcionamento da plataforma.

Para além disso, conforme mencionado, medida semelhante já foi aplicada na Itália por força da decisão da Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, sem que houvesse, até o momento, qualquer notícia de prejuízos reais e concretos ao funcionamento da plataforma e/ou seus usuários, o que também há de ser entendido como um relevante indício quanto a inexistência de perigo de dano reverso ou assunção desproporcional de custos que tornassem a medida como de difícil execução.

Assim sendo, ao menos com base na análise perfunctória realizada, característica intrínseca à natureza liminar das medidas preventivas, entende-se pela inexistência de perigo reverso na imposição da medida preventiva nos termos impostos por esta SG, não constando nos autos, ao menos neste momento, elementos capazes de afastar tais conclusões iniciais.

Para além isso, destaca-se que a presente medida é plenamente reversível, com as disposições ora suspesas passando a serem aplicáveis ao território nacional caso entenda-se ao final do presente processo pela sua licitude, sem que da presente medida decorram qualquer espécie de dano irreparável à Representada ou aos demais agentes de mercado.

Presentes ambos os requisitos autorizadores, e não havendo de se falar em perigo reverso, entende-se pela possibilidade de imposição de medida preventiva no caso concreto visando assegurar as condições de concorrência atualmente existentes no mercado e preservar o resultado final útil do presente processo, nos termos do art. 84 da Lei nº 12.529/11.

Desta forma, visando atingir os objetivos pretendidos, entende-se por necessário suspender, até decisão final de mérito ou decisão intermediária em sentido contrário por parte deste Cade, as disposições do WhatsApp Business Solution Terms, inicialmente previstas para tornarem-se eficazes a partir de 15.01.26, referentes a proibição de Provedores de IA de acessarem ou utilizarem “o WhatsApp Business Solution, seja direta ou indiretamente, para fins de fornecimento, entrega, oferta, venda ou disponibilização de tais tecnologias quando estas forem a funcionalidade principal (e não incidental ou acessória) disponibilizada para uso, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério”, ficando a Representada proibida, ainda, de editar qualquer norma com teor/efeito semelhante que vise substituí-la.

Ademais, visando assegurar a eficácia da presente decisão, considerando a situação econômica da Representada, responsável pelo oferecimento das principais plataformas digitais da Meta (i.e. Whatsapp e Facebook), que garantem-lhe a 7ª colocação entre as empresas mais valiosas do mundo e uma avaliação em mais de 1,5 trilhões de dólares[42], bem como tendo em vista a gravidade da infração ora investigada, capaz de resultar na exclusão de concorrentes efetivos e potenciais da ferramenta Meta AI e no favorecimento indevido desta, entende-se por razoável e proporcional o estabelecimento de multa diária em caso de descumprimento no valor de R$250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), nos termos do §1º do art. 84 c/c art. 39, ambos da Lei nº 12.529/11.

Nos termos do art. 66, caput, c/c §1º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11, “o inquérito administrativo, procedimento investigatório de natureza inquisitorial, será instaurado pela Superintendência-Geral para apuração de infrações à ordem econômica”, quando, em face de representação fundamentada apresentada por qualquer interessado “os indícios de infração à ordem econômica não forem suficientes para a instauração de processo administrativo”.

In casu, o presente Procedimento Preparatório foi instaurado após o recebimento de Representação formulada por Luzia e Zapia em desfavor da Meta em virtude em virtude de supostas infrações à ordem econômica consubstanciadas na alteração do WhatsApp Business Solution Terms visando proibir fornecedores de IA de utilizarem o referido serviço de mensageria para oferecer seus produtos de IA generativa.

Com base nas informações constantes nos autos, apresentadas ao longo da presente Nota Técnica, observa-se que a matéria apresentada na denúncia é de competência do SBDC, de modo que este Conselho há de investigar os indícios de infração à ordem econômica apresentados, passíveis de enquadramento como ilícitos concorrenciais previstos nos incisos I, II e IV do caput do art. 36, c/c incisos III, IV e V do §3º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11.

Para tanto, esta SG necessitará, inter alia, (i) analisar o inteiro teor do WhatsApp Business Solution Terms e demais T&Cs porventura aplicáveis a utilização do Whatsapp por fornecedores de soluções de IA, bem como o funcionamento de tal plataforma e suas APIs; (ii) oficiar as principais empresas que atuam nos mercados relevantes possivelmente afetados pela conduta, de modo a melhor compreendê-los e defini-los; (iii) avaliar a racionalidade econômica e os impactos sobre a concorrência derivados das alterações dos T&Cs do Whatsapp pretendidos pela Meta; e (iv) averiguar o inteiro teor das investigações semelhantes em curso e eventuais decisões já proferidas em outras jurisdições, a fim de verificar sua relevância para a compreensão e análise do presente caso; sem prejuízo de outras medidas instrutórias que se mostrarem relevantes à investigação a ser realizada em sede de Inquérito Administrativo.

Por fim, a SG conclui que estão presentes as condições necessárias à concessão de medida preventiva, quais sejam, (i) fumus boni iuris, em razão da existência de indícios quanto a dominância do Whatsapp no mercado de origem da conduta, bem como aparente desproporcionalidade da medida para/com os objetivos alegadamente pretendidos e a existência de incentivos para a adoção de condutas de alavancagem ofensiva; e (ii) periculum in mora, tendo em vista a iminência da entrada em vigor das alterações pretendidas pela Meta sobre os T&Cs do Whatsapp Business.

Ademais, conforme demonstrado, não se verificam indícios da existência de periculum reverso, sendo a medida suspensiva pretendida de fácil reversão e passível de ser adotada sem que dela decorram quaisquer espécies de dano irreparável ou ônus excessivo à Representada.

Assim, entende-se ser necessário a concessão de medida preventiva para impedir a Representada de causar ao mercado lesão irreparável ou de difícil reparação que possa tornar ineficaz o resultado do processo.

Diante de todo o exposto, conclui-se pela instauração de Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica, nos termos do art. 13, III, da Lei nº 12.529/2011 em desfavor de Whatsapp LLC e Facebook Serviços Online do Brasil LTDA, bem como pela adoção, nos termos do art. 84 da mesma Lei, de medida preventiva, determinando-se à Representada que, sob pena de multa diária no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais):

(i) suspenda e se abstenha de aplicar, até decisão final de mérito ou decisão intermediária em sentido contrário por parte deste Cade, as disposições do WhatsApp Business Solution Terms, inicialmente previstas para tornarem-se eficazes a partir de 15.01.26, referentes a proibição de Provedores de IA de acessarem ou utilizarem “o WhatsApp Business Solution, seja direta ou indiretamente, para fins de fornecimento, entrega, oferta, venda ou disponibilização de tais tecnologias quando estas forem a funcionalidade principal (e não incidental ou acessória) disponibilizada para uso, conforme determinado pela Meta a seu exclusivo critério”;

(ii) se abstenha da edição de quaisquer novas disposições que possuam por objeto ou sejam capazes de, ainda que indiretamente, produzir total ou parcialmente efeitos semelhantes àqueles das disposições indicadas acima até a decisão final de mérito por parte desta autoridade antitruste ou decisão intermediária em sentido contrário por parte deste Cade;

(iii) em até 5 (cinco) dias corridos, a contar da publicação da presente decisão no Diário Oficial da União, divulgue o inteiro teor da presente decisão quanto ao deferimento da medida preventiva em sua página da internet, bem como, no mesmo prazo, comunique oficialmente por escrito os provedores de inteligência artificial generativa que seriam proibidos de seguir fazendo uso da WhatsApp Business Solution em virtude da atualização de termos pretendida.

[1] SEI 1660350

[2] SEI 1660350

[3] SEI 1661803

[4] SEI 1661813

[5] SEI 1675935

[6] SEI 1676916

[7] SEI 1683331

[8] SEI 1681533

[9] CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Documento de Trabalho 01/10. Delimitação de Mercado Relevante. Disponível em: <https://cdn.cade.gov.br/portal-ingles/topics/publications/economic-studies/working_papers/delimitacao_de_mercado_relevante.pdf>. Acesso em 20.02.25.

[10] EBEN, Magali; ROBERTSON, Viktoria H.S.E. The relevant market concept in competition law and its application to digital markets: a comparative analysis of the EU, US and Brazil, 2021. Disponível em: <https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3762447>. Acesso em 20.02.25.

[11] Nesse sentido: KAPLOW, Louis. Why (Ever) Define Markets? Harvard Law and Economics Discussion Paper No. 666, Harvard Public Law Working Paper No. 11-08, 2011. Disponível em: <https://ssrn.com/abstract=1750302>. Acesso em 20.02.25; e FERNANDES, Victor Oliveira. SILVEIRA DE SÁ, Marcus Vinícius. Adaptando as definições de mercado relevante nos mercados digitais: lições da experiência do Cade. Revista De Direito Administrativo, 283(2), 93–120. Disponível em: <https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/90080>. Acesso em 20.02.25.

[12] Guia para Análises de Atos de Concentração Horizontal do Cade. Disponível em: <https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-para-analise-de-atos-de-concentracao-horizontal.pdf>. Acesso em 20.02.25.

[13] SEI 1660350

[14] SEI 1660350

[15] As Representantes indicaram que os números apresentados foram extraídos de: MOBILETIME; OPINIONBOX. Panorama - Assistentes de IA e Mensageria no Brasil, fev. de 2025. Disponível em: <https://www.mobiletime.com.br/pesquisas/assistentes-de-ia-e-mensageria-movel-no-brasil-fevereiro-de2025/>. Acesso em 20.12.25.

[16] SEI 1660350

[17] SEI 1676916

[18] WhatsApp Business Solution Terms. Disponível em: <https://www.whatsapp.com/legal/business-solution-terms/preview?lang=en>. Acesso em 26.12.25. Texto original: “AI Providers. Providers and developers of artificial intelligence or machine learning technologies, including but not limited to large language models, generative artificial intelligence platforms, general-purpose artificial intelligence assistants, or similar technologies as determined by Meta in its sole discretion (“AI Providers”), are strictly prohibited from accessing or using the WhatsApp Business Solution, whether directly or indirectly, for the purposes of providing, delivering, offering, selling, or otherwise making available such technologies when such technologies are the primary (rather than incidental or ancillary) functionality being made available for use, as determined by Meta in its sole discretion. Notwithstanding the foregoing, you may retain an AI Provider as your Third Party Service Provider in accordance with these WhatsApp Business Solution Terms. In such cases, you may not directly or indirectly allow Business Solution Data, including any anonymous, aggregate, or derived forms of Business Solution Data, to be used to create, develop, train, or improve any machine learning or artificial intelligence systems, models, or technologies, including large language models (collectively, “AI Models”); provided that you may use Business Solution Data to fine- tune an AI Model that is for your exclusive use, so long as this does not result in Business Solution Data being used to create, develop, train, or improve any other AI Models. We may terminate your account and revoke your access if we reasonably determine that you have breached these restrictions. This Section survives termination of these WhatsApp Business Solution Terms”.

[19] SEI 1660350

[20] SEI 1660350

[21] Em suma, uma API ou Interface de Programação de Aplicações pode ser entendida como um conjunto de regras e protocolos que permite que diferentes softwares se comuniquem, funcionando como uma espécie de ferramenta intermediária para facilitar a integração de sistemas.

[22] SEI 1661813

[23] SEI 1676916

[24] Segundo a Representada, “os chatbots de IA de uso geral são sistemas de inteligência artificial projetados para interagir em conversas sobre uma ampla gama de tópicos e tarefas, em oposição aos chatbots desenvolvidos por empresas para dar suporte aos seus serviços de atendimento ao cliente” (SEI 1676916).

[25] SEI 1676916

[26] SEI 1676916

[27] SEI 1676916 e 1683331

[28] SEI 1676916

[29] SEI 1683331

[30] Disponível em: <https://www.gov.br/cade/pt-br/centrais-de-conteudo/regimento-interno>. Acesso em 05.01.26.

[31] SEI 1660350

[32] SEI 1660350

[33] Disponível em: <https://en.agcm.it/en/media/press-releases/2025/12/A576>. Acesso em 25.12.25.

[34] SEI 1660350

[35] É o que verificado, por exemplo, quando da instauração do Processo Administrativo nº 08700.003430/2023-01 (Aidiglot x Caixa), oportunidade em que esta SG destacou a importância de questionar a existência de medidas menos restritivas à concorrência para atingir os mesmos objetivos. Discussão semelhante também foi adotada no Inquérito Administrativo nº 08700.010307/2024-19 (Movimento Inovação Digital x Conselho Federal de Medicina) ao se avaliar a criação de barreiras à entrada e de dificuldades ao funcionamento supostamente realizadas pelo Conselho Federal de Medicina sob a ótica da Regra da Razão. Por fim, destaca-se que tal discussão também foi suscitada por esta SG no âmbito do Processo Administrativo nº 08700.009531/2022-04 (Nota Técnica nº 63/2024/CGAA11/SGA1/SG/CADE - Conforme SEI 1475850).

[36] Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Caso A576 (Meta AI). Medida Preventiva. Disponível em: <https://en.agcm.it/dotcmsdoc/pressrelease/A576_adoz%20misure%20cautelari_omi_signed_signed.pdf>. Texto original: “142. Infatti, la modifica delle condizioni di funzionamento di WhatsApp si colloca in un percorso che ha visto dapprima la presenza su WhatsApp solo di AI Chatbot terze, quindi l’ingresso – con modalità preferenziali – della stessa Meta con il proprio servizio Meta AI e, infine, l’esclusione dei concorrenti, effettivi e potenziali, e il permanere della sola Meta AI. Meta resterà, pertanto, l’unico fornitore di servizi di AI Chatbot su WhatsApp, a partire dal 15 gennaio 2026, con un’evidente preclusione concorrenziale e una drástica riduzione dell’offerta per gli utenti finali di tale piattaforma, non basata sui meriti. (...) 153. Occorre rilevare anche che, nel caso di specie, la condotta abusiva qui contestata prima facie è idonea a determinare effetti di lock-in pregiudizievoli delle dinamiche competitive in ragione delle richiamate dinamiche di amplificazione nonché delle strategie di crescente personalizzazione dei servizi di AI Chatbot e, in particolare, per quanto qui rileva, di Meta AI. Anche in ragione di tale personalizzazione gli utenti possono sviluppare, in un certo grado, una dipendenza funzionale con conseguente aumento degli switching cost. Peraltro in un contesto in cui, in assenza dell’intervento cautelare, i milioni di utenti di WhatsApp continuerebbero ad avere accesso solo a Meta AI all’interno di WhatsApp. 154. Infine, poiché Meta AI sarà l’unico servizio di AI Chatbot che potrà, da un lato, addestrarsi con i dati relativi alle interazioni con Meta AI degli utenti finali di WhatsApp e, dall’altro, fornire loro risposte sempre più personalizzate, l’esclusione dei concorrenti dalla piattaforma risulta suscettibile di determinare un vantaggio competitivo significativo a favore di Meta, difficilmente colmabile da parte delle altre imprese”.

[37] SEI 1660350

[38] SEI 1676916

[39] WhatsApp Business Solution Terms. Disponível em: <https://www.whatsapp.com/legal/business-solution-terms/preview?lang=en>. Acesso em 26.12.25.

[40] Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Caso A576 (Meta AI). Medida Preventiva. Disponível em: <https://en.agcm.it/dotcmsdoc/pressrelease/A576_adoz%20misure%20cautelari_omi_signed_signed.pdf>. Texto original: “159. Quanto al requisito del periculum in mora, la descritta condotta appare idonea a determinare un danno grave e irreparabile alle dinamiche competitive nei mercati dei servizi di AI Chatbot, tale da rendere necessario – anche in ragione delle specifiche caratteristiche dei mercati digitali sopra esaminate e per il tempo necessario alla conclusione del procedimento di merito – l’intervento cautelare dell’Autorità. 160. Al riguardo, si evidenzia che il mercato delle AI Chatbot è nascente e in evoluzione ed è, pertanto, necessario preservare il confronto competitivo anche su WhatsApp che rappresenta uno dei principali canali di acquisizione di utenti, soprattutto per gli operatori nuovi entranti che non dispongono già di entry point consolidati e che, quindi, partono già da una condizione di svantaggio competitivo. La radicale preclusione della piattaforma di messaggistica a tutte le AI Chatbot, con la sola eccezione di Meta AI, potrebbe compromettere le dinamiche competitive in una misura non neutralizzabile dall’adozione della diffida nell’ambito del provvedimento finale. 161. Infatti, soprattutto per gli operatori nuovi entranti, è necessario raggiungere gli utenti finali negli ambienti digitali in cui essi già operano e WhatsApp costituisce uno degli ambienti cui già utenti finali sono più abituati. Le circostanze che gli utenti finali non debbano scaricare la specifica AI Chatbot per poterla usare su WhatsApp e non debbano interrompere l’esperienza che in quel momento hanno in corso, rendono WhatsApp – che lo si ricorda è gestita dall’operatore dominante sul mercato dei servizi di comunicazione per i consumatori via app – un canale che consente lo sviluppo di dinamiche competitive che sono in una fase cruciale, considerata la natura nascente e innovativa dei servizi AI Chatbot. (...) 167. Nessuna delle significative distorsioni concorrenziali sopra delineate potrebbe essere rimossa efficacemente dal provvedimento che – in esito al completamento dell’istruttoria – accertasse l’illiceità della condotta di Meta e imponesse una diffida; infatti, in pendenza del procedimento di merito, la preclusione dei fornitori di servizi di AI Chatbot a WhatsApp, la dipendenza funzionale degli utenti da Meta AI – unica AI Chatbot per loro disponibile su WhatsApp in virtù della condotta di Meta qui in esame - e il meccanismo di apprendimento dell’algoritmo di Meta AI, alimentato dall’interazione di un numero potenzialmente molto ampio di utenti, ad essa riservato, potrebbero compromettere il processo competitivo in una misura difficilmente neutralizzabile con la diffida imposta dal provvedimento finale. L’intervento cautelare, pertanto, risulta nel caso di specie indifferibile al fine di assicurare la contendibilità del mercato dei servizi di AI Chatbot, in questa fase iniziale di sviluppo del mercato e di sua crescita esponenziale, nelle more del procedimento di merito. 168. In conclusione, l’Autorità ritiene che, nel caso di specie e nelle more del procedimento di merito, sussista il rischio di danno grave e irreparabile alla concorrenza non neutralizzabile dal provvedimento di chiusura e della diffida ivi imposta.”

[41] SEI 1660350

[42] SEI 1676916

[43] Nesse sentido, vide: <https://forbes.com.br/forbes-money/2025/11/as-10-empresa-mais-valiosas-do-mundo/>; <https://br.investing.com/academy/stocks/empresas-mais-valiosas-do-mundo/>; e <https://exame.com/invest/mercados/as-10-empresas-mais-valiosas-do-mundo-em-2025/>. Acesso em 12.01.26.