SEI/CADE - 1684284 - Nota Técnica

Representada: Microsoft do Brasil Importação e Comércio de Software e Video Games Ltda.

Trata-se de instauração ex-officio de Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica (“IA”) em face de Microsoft do Brasil Importação e Comércio de Software e Video Games Ltda. (doravante “Microsoft” ou “Representada”) para avaliação dos indícios de infração à ordem econômica passíveis de enquadramento como ilícito previsto nos incisos I, II e IV do caput do art. 36, c/c incisos III, IV, V, X, XI e XVIII, do §3º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11, no mercado de serviços de computação em nuvem.

A presente nota técnica se baseia nos achados detalhados no documento “Final Decision Report – Cloud Infrastructure Services^[1]” da Competition and Markets Authority (CMA), autoridade antitruste do Reino Unido, publicado em 31 de julho de 2025, especialmente nas conclusões do capítulo 7 (sete), que identifica efeitos adversos à concorrência decorrentes das políticas de licenciamento de softwares da Microsoft naquela jurisdição.

Em apertada síntese, a CMA concluiu que as práticas de licenciamento adotadas pela Microsoft têm produzido efeitos negativos relevantes sobre a capacidade competitiva de seus rivais, principalmente AWS (Amazon Web Services) e Google, de oferecerem serviços de computação em nuvem, sobretudo no segmento de clientes cujos workloads^[2] dependem de softwares Microsoft como “insumo essencial”.

Segundo aquela autoridade, tais práticas da Microsoft resultaram em aumento de custos relativos e/ou redução da viabilidade técnica da execução desses softwares em nuvens rivais, enfraquecendo de forma significativa as pressões competitivas que AWS e Google - principais concorrentes da Microsoft - seriam capazes de exercer. Em consequência, observa-se uma redução da rivalidade efetiva no mercado de serviços de nuvem, com potencial de restringir a concorrência e consolidar a posição da Microsoft no setor.

Embora a análise da referida autoridade tenha contemplado especialmente o espaço econômico europeu e o Reino Unido, há de se investigar a possibilidade da mesma realidade estar ocorrendo no Brasil, devendo a SG/Cade investigar os indícios de infração à ordem econômica por diversas razões de natureza jurídica, econômica e concorrencial na medida em que (i) a conduta investigada decorre de políticas globais de licenciamento da Microsoft; (ii) há similaridade estrutural dos mercados digitais e de computação em nuvem e (iii) há convergência internacional em matéria de enforcement antitruste em mercados digitais.

Em outras palavras, observa-se que os mercados de software corporativo e computação em nuvem apresentam dinâmica globalizada, com padrões técnicos, modelos de negócio e estruturas de oferta homogêneas entre jurisdições. Microsoft, AWS e Google Cloud atuam no Brasil com políticas globais de licenciamento, arquitetura tecnológica e estratégias comerciais semelhantes às analisadas pela CMA. Assim, práticas restritivas identificadas no Reino Unido tendem a ser replicadas no mercado brasileiro, reproduzindo efeitos anticoncorrenciais semelhantes.

Nesse sentido, condutas como a imposição de restrições de licenciamento, a diferenciação de preços e a limitação de interoperabilidade decorrem de decisões centralizadas que tendem a ser aplicadas uniformemente nos diversos países em que a Microsoft opera. Portanto, ainda que os efeitos específicos variem conforme o grau de competição local e as especificidades do mercado, a natureza da conduta pode ser considerada transnacional, permitindo uma comparação direta e justificando a abertura de um Inquérito para melhor avaliá-las.

Dito isso, entende-se que o relatório final do CMA mencionado pode ser adotado como ponto de partida para fins identificação de indícios de infração à ordem econômica capazes de ensejar a abertura de inquérito Administrativo à luz da Lei nº 12.529/2011 e da doutrina e jurisprudência do Cade, em mercados de tecnologia e plataformas digitais, como será abordado em maiores detalhes adiante.

Sob a ótica do produto, o relatório da CMA indicou que o mercado relevante deve considerar dois segmentos distintos, porém inter-relacionados: (i) o mercado de licenciamento de softwares corporativos produzidos pela Microsoft, especialmente sistemas operacionais (Windows Server, Windows 10/11, Windows 365), bancos de dados (SQL Server) e softwares de produtividade (Visual Studio, dentre outros); e (ii) o mercado de serviços de computação em nuvem, abrangendo infraestrutura como serviço (IaaS) e plataforma como serviço (PaaS).

A segmentação é necessária em razão das diferenças quanto à natureza dos produtos, estrutura de oferta, padrões de concorrência e substituibilidade. No entanto, conforme demonstrado no relatório da CMA, a interação vertical entre esses mercados é determinante para compreender as dinâmicas competitivas afetadas pelas políticas de licenciamento da Microsoft.

No que se refere ao mercado de licenciamento de softwares corporativos, os achados da CMA demonstram que softwares como Windows Server, SQL Server e o pacote Microsoft 365 desempenham papel de insumo essencial para empresas e organizações públicas. Tais softwares apresentam baixa substituibilidade em razão de sua ampla difusão, efeitos de rede, elevado grau de compatibilidade retroativa e forte integração com ecossistemas complementares (ex.: Active Directory, SharePoint, Outlook, Exchange). Assim, a substituição por produtos equivalentes de outros fornecedores costuma ser onerosa, tecnicamente complexa e limitada por dependência histórica. Esse conjunto de características tende a restringir a pressão competitiva exercida por alternativas e, por consequência, reforça a necessidade de delimitar o mercado relevante de forma relativamente estreita, concentrando-se em softwares corporativos da própria Microsoft.

Quanto ao mercado de computação em nuvem, observa-se que a literatura especializada e a própria CMA reconhecem tratar-se de mercado altamente concentrado, no qual a competição ocorre majoritariamente entre grandes provedores globais — em especial Microsoft Azure, AWS e Google Cloud. Esses provedores se diferenciam pela escala de data centers, amplitude de portfólio de serviços, integração vertical com aplicativos e infraestrutura de rede. Os custos de migração entre provedores são elevados, tanto pela complexidade técnica quanto pelas dependências contratuais, circunstâncias que reduzem a contestabilidade e aprofunda o lock-in dos clientes. Assim, embora existam operadores de menor porte no Brasil, a substituição entre provedores globais e regionais é frequentemente limitada, justificando um mercado relevante que contemple apenas os provedores de grande escala.

Adicionalmente, o relatório da CMA demonstra que a substituibilidade entre serviços de nuvem não depende apenas de preço ou qualidade, mas também — e especialmente — da capacidade de executar softwares corporativos de maneira eficiente, interoperável e economicamente viável. Nesse contexto, as políticas de licenciamento da Microsoft assumem papel determinante para a definição do mercado relevante, uma vez que a execução de workloads baseados em softwares Microsoft pode ter custos e restrições distintas conforme o provedor de nuvem escolhido. Assim, ainda que a demanda por serviços de nuvem possa ser considerada um mercado relevante próprio, a capacidade concorrencial desses provedores depende, em medida relevante, de condições impostas no mercado de software corporativo.

A relação vertical entre esses mercados é central para a análise concorrencial. A Microsoft atua simultaneamente como fornecedora dominante de software corporativo e como competidora direta no mercado de nuvem por meio da Azure. Essa integração vertical confere à empresa capacidade e incentivos para potencialmente alavancar seu poder de mercado no segmento de software para reforçar sua posição competitiva no mercado de serviços em nuvem. A CMA documenta práticas — como restrições ao BYOL^[3] (Bring Your Own License), diferenciação de preços e indisponibilidade de produtos — que afetam diretamente a substituibilidade entre provedores de nuvem, ao aumentar artificialmente o custo ou reduzir a viabilidade técnica da execução de softwares Microsoft em plataformas concorrentes. Esse tipo de conduta reforça a necessidade de análise conjunta dos mercados, mesmo que a definição formal de mercado relevante permaneça segmentada.

Nesse sentido, nesse primeiro momento de análise, entende-se que o mercado de licenciamento de softwares corporativos da Microsoft pode ser tratado como mercado upstream, caracterizado por baixa substituibilidade, forte dependência dos usuários e integração proprietária. Já o mercado de serviços de computação em nuvem poderia ser delimitado como mercado downstream, composto por provedores globais que concorrem na oferta de infraestrutura e plataformas para execução de aplicações. A interação entre esses mercados permite avaliar não apenas a dimensão substitutiva entre produtos, mas também a possibilidade de condutas excludentes baseadas na utilização de um insumo essencial para restringir a competição no mercado verticalmente relacionado.

Diante dos elementos apresentados, entende-se que, neste momento processual e sem prejuízo à realização de uma posterior definição de mercado relevante, os mercados sob a ótica do produto podem ser definidos provisoriamente como correspondente aos produtos/serviços de: (i) Softwares corporativos; e (ii) Serviços de computação em nuvem (IaaS/PaaS).

No tocante ao mercado geográfico, observa-se que a CMA delimitou o mercado de serviços de computação em nuvem como essencialmente nacional, circunscrito ao Reino Unido, destacando que fatores regulatórios locais, políticas comerciais diferenciadas, exigências de residência de dados e padrões de segurança próprias do mercado britânico reduzem a substituibilidade entre serviços contratados em diferentes jurisdições.

Contudo, é importante registrar que determinados elementos estruturais do setor — como a natureza intrinsecamente global da infraestrutura de nuvem, a padronização tecnológica dos serviços oferecidos por grandes provedores (Microsoft Azure, AWS e Google Cloud), a integração internacional de data centers e a uniformidade das políticas de licenciamento aplicadas pela Microsoft em diversos países — podem sugerir que a competição apresenta componentes relevantes em escala global.

Assim, embora haja fundamentos para uma definição geográfica nacional, não se afasta a possibilidade de que o mercado geográfico apresente dimensão mais ampla, especialmente quando consideradas as estratégias comerciais unificadas e a atuação multinacional dos principais agentes.

Diante dessas particularidades, entende-se que a definição precisa do mercado geográfico pode permanecer em aberto nesta fase preliminar, devendo ser aprofundada no curso da instrução, com base em informações adicionais sobre substituibilidade, comportamento comercial dos provedores e padrões de contratação observados no mercado brasileiro.

Conforme mencionado, o relatório final da CMA apresenta avaliação dos efeitos anticoncorrenciais derivados das políticas de licenciamento da Microsoft no setor de computação em nuvem. A CMA concluiu que a empresa adota práticas capazes de reduzir a rivalidade efetiva entre os principais provedores globais — especialmente AWS e Google Cloud —, resultando em restrição substancial à concorrência no mercado de serviços de computação em nuvem.

Um dos elementos centrais identificados pela CMA é a existência de restrições ao modelo Bring Your Own License (BYOL), que limitam ou dificultam a utilização de licenças Microsoft previamente adquiridas em ambientes de nuvem de concorrentes, gerando aumento artificial dos custos dos rivais. No contexto brasileiro, tais condutas podem ser enquadradas no art. 36, §3º, V (dificultar o acesso de concorrente a insumo essencial) e no §3º, IV (dificultar a entrada ou permanência de concorrente).

demais, a CMA também documenta diferenciações significativas de preços e condições de uso entre workloads executados no Microsoft Azure e workloads equivalentes executados em AWS ou Google Cloud. Essa prática poderia configurar potencialmente discriminação abusiva, enquadrável, no Brasil, como ilícito nos termos do art. 36, §3º, X e XI, que tipificam como infração a imposição de condições discriminatórias de venda, prestação de serviços ou acesso.

Outro conjunto relevante de condutas identificadas pela CMA refere-se à indisponibilidade de determinados produtos Microsoft em clouds rivais, bem como a limitações técnicas que prejudicam a interoperabilidade. Essas práticas podem ser analisadas como formas de fechamento técnico de mercado (technological foreclosure), compatíveis com as hipóteses de infração previstas no art. 36, caput, e nos incisos III (impedir a atuação de concorrente), IV (criar dificuldades ao funcionamento de empresa concorrente) e V (impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo/tecnologia) do §3º do mesmo artigo.

A CMA enfatiza, ainda, que os efeitos identificados não decorrem apenas de condutas pontuais, mas sim de uma estratégia integrada de alavancagem entre mercados verticalmente relacionados: o mercado de softwares corporativos (upstream), no qual a Microsoft deteria posição dominante, e o mercado de computação em nuvem (downstream), o que, no Brasil, poderia configurar a hipótese prevista no art. 36, §3º, XVIII, que trata da subordinação da venda de um produto à aquisição de outro (tying).

O relatório da CMA demonstra que a Microsoft possui tanto capacidade quanto incentivo para alavancar seu poder de mercado em software de forma a reduzir a competitividade de provedores rivais no mercado de nuvem — mecanismo que é amplamente reconhecido pela jurisprudência brasileira como potencialmente lesivo à concorrência.

Por fim, a autoridade ressaltou que o processo contínuo de migração de soluções on premise^[4] para ambientes de computação em nuvem intensifica de forma significativa o risco de lock-in dos clientes, especialmente quando workloads corporativos dependem de softwares Microsoft. À medida que organizações deslocam suas operações para a nuvem, torna-se substancialmente mais custoso e complexo reverter ou modificar escolhas iniciais de fornecedor, sobretudo diante de restrições técnicas, contratuais e de licenciamento que dificultam a portabilidade e a interoperabilidade entre provedores.

Nesse contexto, o relatório evidencia que a Microsoft, ao impor condições diferenciadas de uso de seu software em clouds rivais e ao privilegiar sua própria infraestrutura Azure, reforça esse processo de dependência, elevando custos de migração e reduzindo a capacidade de contestação competitiva no momento pós-contratação. Assim, o avanço estrutural da transformação digital — com a transição acelerada para ambientes de nuvem — potencializa os efeitos de fechamento de mercado, ampliando os riscos associados a práticas que, efetivamente, limitam a mobilidade dos clientes e consolidam posições de mercado de forma duradoura.

A soma desses elementos levou a CMA a concluir que as práticas de licenciamento da Microsoft enfraquecem de maneira significativa as pressões competitivas que AWS e Google Cloud exerceriam em condições normais de mercado.

Nesse cenário, e como já mencionado, dada a natureza global das políticas de licenciamento da Microsoft e a semelhança da estrutura competitiva dos mercados de nuvem em diferentes jurisdições, e diante de potencial dano ao ambiente concorrencial decorrente das práticas descritas, conclui-se que há elementos que justificam, no contexto brasileiro, abertura de investigação para apuração de possíveis infrações.

Ante todo o exposto, e em suma, no Brasil, as práticas narradas, se comprovadas, são passíveis de enquadramento como ilícitos concorrenciais previstos nos incisos I, II e IV do caput do art. 36, c/c incisos III, IV, V, X, XI e XVIII do §3º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11, in verbis:

“Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:

I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa;

§ 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica:

IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços;

V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;

X - discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por meio da fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais de venda ou prestação de serviços;

XI - recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais;

XVIII - subordinar a venda de um bem à aquisição de outro ou à utilização de um serviço, ou subordinar a prestação de um serviço à utilização de outro ou à aquisição de um bem;”

Assim, considerando tratar-se de matéria da esfera de competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, entende-se pela abertura de Inquérito Administrativo para apuração dos indícios de infração à ordem econômica aqui delineados.

No âmbito da investigação, esta SG poderá examinar de forma aprofundada os termos e condições de licenciamento adotados pela Microsoft, bem como as restrições técnicas e comerciais impostas para a execução de softwares corporativos em provedores de computação em nuvem concorrentes. Tal análise permitirá avaliar a racionalidade econômica dessas práticas e seus potenciais efeitos anticoncorrenciais, inclusive no que se refere à discriminação comercial, aumento artificial de custos de rivais, restrições à interoperabilidade e possíveis impactos de fechamento de mercado.

A partir da análise dos elementos constantes no relatório final da CMA, e considerando as políticas globais de licenciamento da Microsoft e sua atuação nos mercados de software corporativo e computação em nuvem, identificam-se indícios de que a empresa estaria se valendo de sua posição dominante no fornecimento de softwares e de seu controle sobre as condições de uso desses produtos para criar barreiras artificiais à entrada e ao desenvolvimento de provedores rivais de serviços de nuvem. Ao modular regras de licenciamento e interoperabilidade de forma a tornar mais onerosa ou menos viável a execução de cargas de trabalho baseadas em software Microsoft em ambientes concorrentes, a empresa pode estar favorecendo indevidamente sua própria plataforma (Azure) e reduzindo a rivalidade efetiva no mercado, em possível violação aos princípios estabelecidos pela Lei nº 12.529/2011.

Nesse contexto, e não havendo dúvidas sobre o fato de a matéria ora investigada ser de competência do SBDC, há de se instaurar, ex-officio, Inquérito Administrativo a fim de se investigar os indícios de infração à ordem econômica apresentados, cuja prática, se comprovada, é passível de enquadramento como ilícito concorrencial previsto nos incisos I, II e IV do caput do art. 36, c/c incisos III, IV, V, X, XI e XVIII do §3º do mesmo artigo da Lei nº 12.529/11.

Para tanto, esta SG necessitará, inter alia, adotar as seguintes providências, sem prejuízo de outras que se mostrarem relevantes para a investigação a ser realizada em sede Inquérito Administrativo:

Intimar a Representada para que se manifeste sobre os fatos narrados na presente Nota Técnica;

Oficiar as principais empresas que atuam nos mercados relevantes possivelmente afetados pela conduta, de modo a melhor compreendê-los e defini-los;

Perquirir sobre a (in)existência de posição dominante por parte da Microsoft nos mercados afetados, condição necessária para que as supostas condutas a ela atribuídas sem consideradas ilícitas sobre a ótica da regra da razão;

Analisar as políticas e termos da Microsoft referentes às supostas condutas praticadas, sobretudo relacionadas às licenças dos sistemas operacionais Windows Server, Windows 10/11, Microsoft365, além dos softwares SQL Server e outras aplicações de produtividade, como Visual Studio;

Averiguar o inteiro teor das investigações semelhantes em curso e eventuais decisões já proferidas em outras jurisdições, a fim de verificar sua relevância para a compreensão e análise do presente caso.

Diante de todo o exposto, conclui-se a instauração de Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica, nos termos do art. 13, III, da Lei nº 12.529/2011 em desfavor de Microsoft do Brasil Importação e Comércio de Software e Video Games Ltda.

[1]CMA. Final Decision Report – Cloud Infrastructure Services. Disponível em: <https://assets.publishing.service.gov.uk/media/688b8891fdde2b8f73469544/final_decision_report.pdf>. Acesso em 03.12.2025.

[2] Refere-se ao conjunto de aplicações, processos, serviços, bancos de dados ou operações computacionais que uma empresa executa em determinado ambiente (local, nuvem pública, nuvem privada ou ambiente híbrido).

[3] Bring your own license – faculdade de uma determinada empresa utilizar licenças de softwares que já possui em plataformas de computação em nuvem concorrentes da Microsoft.

[4] Soluções on premise são sistemas, softwares ou infraestruturas de TI instalados e operados diretamente nas dependências físicas da organização usuária, utilizando servidores, redes e equipamentos próprios, sob total responsabilidade de gestão, manutenção, segurança e atualização pelo cliente.

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Barreto de Souza, Superintendente-Geral, em 02/01/2026, às 12:19, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

Documento assinado eletronicamente por Alden Caribé de Sousa, Superintendente-Adjunto substituto, em 02/01/2026, às 13:47, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

Documento assinado eletronicamente por Carolina Helena Coelho Antunes Fontes, Coordenador-Geral, em 02/01/2026, às 14:26, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

Documento assinado eletronicamente por Marcus Vinícius Silveira de Sá, Coordenador-Geral substituto, em 02/01/2026, às 16:07, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

Documento assinado eletronicamente por Ulliana Cervigni Martinelli, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, em 11/03/2026, às 10:35, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.cade.gov.br/autentica, informando o código verificador 1684284 e o código CRC BD0DC56F.