versão Pública

I. REQUERENTES

I.1.  União Transporte Interestadual de Luxo S.A. (“UTIL”)

1. A UTIL é uma empresa que atua no transporte rodoviário coletivo de passageiros, operando, principalmente, linhas interestaduais nos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, além do Distrito Federal. O Grupo UTIL detém participação nas seguintes empresas:

   1. Expresso Guanabara S/A;
   2. Real Expresso Ltda.;
   3. Transportes Única Petrópolis Ltda.;
   4. Brisa Ônibus S/A;
   5. Rápido Federal Viação Ltda.;

I.2.  Expresso Gardenia Ltda. (“Gardenia”)

2. A Gardenia atua no transporte rodoviário coletivo de passageiros e de cargas, nos estados de São Paulo e Minas Gerais.

II.  ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO

Quadro 1 - Aspectos formais da operação

Fonte: elaboração própria

III.  DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO

3. Conforme descrito pelas Requerentes, a presente Operação foi firmada por meio de um Instrumento Particular de Cessão, Promessa de Cessão e Transferência de Direitos e Obrigações e Outras Avenças (“Contrato”), datado de 10 de setembro de 2014, em que a Expresso Gardenia Ltda. (“Gardenia” ou “Cedente”) transferiu autorização de operação das seguintes linhas rodoviárias interestaduais de transporte de passageiros para a União Transporte Interestadual de Luxo S.A. (“UTIL” ou “Cessionária”):

   1. São João Del Rei (MG) – São Paulo (SP);

   2. Barbacena (MG) – São Paulo (SP);

   3. Barbacena (MG) – Campinas (SP);

   4. Lavras (MG) – São Paulo (SP); e

   5. Bom Sucesso (MG) – São Paulo (SP).

4. O valor da operação foi de [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REQUERENTE].

5. Esta Operação foi notificada no contexto de um Procedimento Administrativo de Apuração de Ato de Concentração (“APAC”), de nº 08700.011294/2015-12, iniciado pela Superintendência-Geral (“SG”) do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“Cade”), após uma denúncia de que a UTIL teria comprado linha de transporte rodoviário de passageiros da Gardênia.

6. Segundo o Despacho Ordinatório SEI nº 0412694: “o Plenário do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE na 115ª SOJ, apreciou o Procedimento Administrativo de Apuração de Ato de Concentração nº 08700.011294/2015-12, tendo, por unanimidade, reconhecido a ocorrência da infração prevista no artigo 88, §3ª da Lei nº 12.529/2011 e homologado proposta de Acordo em Controle de Concentrações, nos termos do voto do Conselheiro Relator.”

7. Conforme consta no Acordo em Controle de Concentrações firmado entre as Partes e o CADE (SEI nº 0412642): “A celebração do presente ACC importa o reconhecimento, por parte da Compromissária, de que a celebração do contrato na data de 10 de setembro de 2014 implicou consumação prematura da operação sob a ótica da Lei de Defesa da Concorrência, subsumindo-se ao artigo 88, §3º, do referido diploma.”

IV.  MERCADOS RELEVANTES

IV.1.  Considerações iniciais sobre o transporte rodoviário convencional coletivo interestadual de passageiros

8. O mercado de transporte rodoviário interestadual de passageiros é prestado pelo setor privado e regulado pela Agência Nacional de Transporte Terrestres (“ANTT”). Conforme disposto pela Constituição Federal, cabe à União^[1] explorar diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de transporte interestadual de passageiros.

9. Em relação ao arcabouço regulatório, destaca-se que, até recentemente, a forma de delegação da exploração de transporte interestadual de passageiros era a permissão. Nesse modelo, as empresas prestadoras do serviço são escolhidas por meio de licitação, e há regulação tarifária pelo Poder Público.

10. Entretanto, o setor passou recentemente por mudanças, objetivando abrir o mercado de transporte rodoviário interestadual de passageiros e torná-lo mais competitivo, com a futura implementação de liberdade tarifária. Dessa forma, a Lei nº 12.996/2014 alterou o regime de delegação dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros de permissão para autorização, que independe de licitação,^[2] e um novo modelo regulatório começou a ser implantado.

11. Nesse contexto, também foi editada a Resolução ANTT nº 4770, de 25 de junho de 2015, que: “Dispõe sobre a regulamentação da prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros, sob o regime de autorização.”

12. A resolução supramencionada estabeleceu as regras para a obtenção da autorização e para a exploração desses serviços. Considerando a ruptura com o antigo regime e a necessidade de se preservar a continuidade do serviço, foi criado um período de transição, em que se oportunizou às antigas autorizatárias especiais a migração para o novo regime e se definiram inicialmente vagas para todos os serviços, sendo que, para os mercados já existentes, as vagas eram a quantidade de autorizatárias existentes para o mercado e, para os mercados novos, duas transportadoras por mercado.

13. Diante desse cenário, em que, de um lado, existe uma limitação de vagas por mercado e, de outro, há liberdade tarifária, é fundamental que a Agência proponha modificações no arcabouço regulatório desses serviços, com o intuito de criar cada vez mais um ambiente em que haja concorrência, mas sem deixar de lado a necessidade da prestação adequada do serviço público, que pressupõe regularidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação do serviço, e modicidade nas tarifas.

14. Nesse contexto, a Resolução ANTT nº 4770/2015 define autorização da seguinte forma:

“Art. 2º Para fins desta Resolução, considera-se:

I - Autorização: delegação da prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros, a título precário, sem caráter de exclusividade, exercido em liberdade de preços dos serviços e tarifas, em ambiente de competição, por conta e risco da autorizatária;

...

XXIII - Termo de Autorização de Serviços Regulares: ato da Diretoria da ANTT, vinculado aos requisitos desta Resolução, que terá prazo de vigência indeterminado, com renovação da documentação a cada período de três anos e que torna a transportadora apta a solicitar os mercados e as linhas para a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário coletivo interestadual ou internacional de passageiros;”

15. Ressalte-se, contudo, que, tendo em vista o necessário período de transição mencionando, de acordo com o Art. 76 desta resolução, a ANTT continuará a determinar a tarifa máxima do serviço até 18 de junho de 2019:

“Art. 76. A ANTT fixará o Coeficiente Tarifário Máximo até a data de 18 de junho de 2019.”

16. Os Arts. a seguir definem que as autorizações serão concedidas sem limite quantitativo “salvo no caso de inviabilidade operacional” (Art. 4º).

“Art. 4º Não haverá limite para o número de autorizações para o serviço regular de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, salvo no caso de inviabilidade operacional.

Art. 5º Poderão requerer o Termo de Autorização, a qualquer tempo, a partir da vigência desta Resolução, pessoas jurídicas nacionais que satisfaçam todas as disposições desta Resolução e da legislação em vigor."

17. A ANTT também definiu que, para obtenção de um Termo de Autorização para atuar neste mercado, as empresas deverão atender à uma série de normas regulatórias, objetivando comprovar sua capacidade de prestar o serviço.

Art. 7º Para obtenção do Termo de Autorização, a transportadora deverá encaminhar, na forma e prazo estabelecidos, os documentos comprobatórios relativos às regularidades jurídica, financeira, fiscal e trabalhista, bem como à sua qualificação técnico-profissional e técnico-operacional. ”

18. No que se refere à questão da “inviabilidade operacional”, que impediria a entrada de novas empresas numa determinada linha de ônibus, ficou estabelecido que:

“Art. 42. É considerada inviabilidade operacional situações que configurem concorrência ruinosa ou restrições de infraestrutura.

§ 1º Em se tratando de serviço de transporte rodoviário internacional de passageiros considera-se configurada a inviabilidade operacional também quando houver propostas de frequências das transportadoras que ensejem oferta de transporte maior que a quantidade de frequência máxima acordada entre os países signatários.

§ 2º Na outorga de novos mercados deverão ser considerados possíveis impactos nos mercados já existentes, para que não seja caracterizada sua inviabilidade operacional. ”

19. Por fim o Art. abaixo determina como será realizada a avaliação da questão da “inviabilidade operacional” por parte da ANTT:

“Art. 73. No período de até 48 (quarenta e oito) meses, a partir da publicação desta Resolução, a ANTT realizará os estudos de avaliação dos mercados, com o objetivo de detalhar e estabelecer os parâmetros de avaliação dos casos enquadrados como inviabilidade operacional, conforme previsto no Art. 42 desta Resolução."

20. Ainda no contexto de liberalização do mercado, em complemento às modificações estabelecidas pela Resolução nº 4770/2015, também merecem destaque a Resolução nº 5072, de 12 de abril de 2016 e a Resolução nº 5396, de 08 de agosto de 2017, ambas editadas pela ANTT.

21. A Resolução nº 5072/2016, estabeleceu as regras quanto ao processo seletivo público de autorização, para quando houver um mercado com mais transportadoras interessadas do que vagas disponíveis. Assim, a ANTT divulgará comunicado de abertura do processo seletivo público e este dar-se-á mediante sorteio entre as transportadoras que manifestaram interesse numa determinada linha. Esta resolução veda a participação de transportadoras que já atendam o mercado submetido ao processo seletivo.

22. Já a Resolução ANTT nº 5396/2017 possibilita a oferta de descontos pelas empresas em apenas algumas seções de uma linha, e extingue a necessidade de solicitar autorização prévia à ANTT para a prática da tarifa promocional.

23. Portanto, diante desse contexto, para a elaboração do presente parecer, é preciso ter em mente que, muito embora a operação tenha se concretizado quando o modelo regulatório ainda era o de permissão, em que os preços são regulados e as linhas são estabelecidas e licitadas pela Agência Reguladora, constata-se que o modelo regulatório passou por alterações relevantes desde então, com vistas a tornar o mercado mais aberto e competitivo, culminando com a iminente liberdade tarifária que, segundo previsto, passará a vigorar a partir de junho de 2019.

IV.2.  Mercado relevante sob a ótica do produto

24. De acordo com julgados do Cade^[3], o mercado relevante produto afetado pela presente operação é o de serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros.

25. Conforme descrito pelo conselheiro Luis Fernando Schuartz, em seu Voto no Ato de Concentração 08012.001396/2004-17 (Requerentes: Gontijo Participações S.A. e Cia São Geraldo de Viação):

“Do ponto de vista da demanda, não há como tratar-se outros modais de transporte de pessoas, tais como por exemplo, o transporte por avião, táxi ou mesmo automóveis de passeio, como bons substitutos para o transporte rodoviário por ônibus. Em geral, os preços desses meios alternativos são superiores aos preços associados ao último e, ainda que, em teoria, se pudesse pensar no uso comercial de automóveis como alternativa competitiva para o transporte por ônibus (por exemplo, caso os proprietários de tais veículos os utilizassem para transportar, em troca do pagamento de uma "passagem", pessoas de um ponto de origem a um ponto de destino), isso não seria juridicamente permitido. A dimensão produto do mercado relevante no que se refere à análise antitruste do ato notificado não deve ser, portanto, mais ampla que aquela sugerida pela SEAE, a saber: transporte de passageiros por ônibus (de um ponto de origem a um ponto de destino) mediante a emissão de passagem individual por passageiro.”

26. As Requerentes não se posicionaram de maneira contrária a essa definição, inclusive citando a jurisprudência do Cade no formulário de notificação Anexo I (SEI 0390517). A UTIL argumenta, contudo, que a partir de 2013/2014 “observou-se a entrada e expansão de outra modalidade de transporte que exerce significativa pressão competitiva sobre as empresas de ônibus prestadoras do serviço de transporte coletivo de passageiros interestadual: a carona interestadual.”^[4]

27. Conforme já descrito, o Cade não considera transporte por automóveis de passeio como concorrente de transporte em ônibus. Mesmo a UTIL afirmou que as caronas interestaduais não figurariam, de fato, como concorrentes diretos das empresas de ônibus, “especialmente porque não operam por meio das autorizações e por não possuírem, por exemplo, oferta fixa, em horários determinados”.

28. As características de ônibus e automóveis de passeio no que se referem a tamanho, quantidade de passageiros transportados, conforto, dentre outros, por si só já indicam a destinação de cada tipo de veículo. Ônibus transportam uma quantidade muito maior de passageiros, com maior conforto, obtendo ganhos de escala relevantes. Um automóvel de passeio se destina a transportar um número muito menor de passageiros (menos do que 10% de um ônibus), a um custo maior por passageiro, por km transportado (gastos com combustível, motorista, manutenção etc.).

29. As Requerentes não apresentaram evidências razoáveis de que existiria concorrência efetiva entre esses dois modais, como, por exemplo, estudos ou outros dados. Portanto, a simples existência de um sítio eletrônico que ofereça transporte de passageiros intermunicipal por “carona” em automóveis de passeio não permite concluir que há concorrência efetiva.

30. Assim, para fins da presente análise, de forma conservadora, será mantido o entendimento dos julgados anteriores do Cade, que considera apenas transporte por ônibus em linhas regulares.

31. Portanto, a dimensão produto do mercado relevante permanece como o serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros.

IV.3.  Mercado relevante sob a ótica geográfica

32. Conforme o Decreto nº 2.521/1998, a linha é o “serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros” que atende a uma ou mais ligações, mediante o pagamento de tarifa. Já a seção é um trecho de uma linha, que liga duas localidades e cujo valor da passagem é um fracionamento do preço da passagem da linha. No presente caso, por exemplo, a linha de prefixo 06.0848-00 está descrita como a ligação entre São João Del Rei/MG a São Paulo/SP, via BR-381. Tal linha possui 4 seções, que estão representadas de maneira simplificada na figura abaixo.

Figura 1 - Representação Gráfica da Linha de Prefixo 06.0848-00 e suas seções

Fonte: elaboração própria.

33. Portanto, cada ponto de origem e destino, como Itumirim/MG – São Paulo/SP, é uma seção dentro da linha, que percorre um trajeto mais longo, nesse caso, São João Del Rei/MG – São Paulo/SP.

34. Em consonância com os precedentes do Cade citados no tópico precedente, todos anteriores à nova regulamentação, o mercado relevante, em sua dimensão geográfica, é o da ligação rodoviária entre duas localidades atendidas pelo serviço regular de ônibus (pares de cidade origem-destino), nos trechos representados por cada seção de uma dada linha. As Requerentes não se opuseram a esta definição, inclusive apresentando a jurisprudência do Cade no formulário de notificação.

35. Em seu Voto no Ato de Concentração 08012.001396/2004-17 (Requerentes: Gontijo Participações S.A. e Cia São Geraldo de Viação), o conselheiro Luis Fernando Schuartz ressalta que “A seção seria a "unidade elementar" para fins da definição da dimensão geográfica do mercado relevante: cada seção - estabelecida segundo as diretrizes da regulação do setor - formaria um mercado separado.” Nesse sentido, uma pessoa que deseje viajar de um ponto a outro, como Barbacena/MG a São Paulo/SP, não pode substituir essa ligação por um outro par de cidades. Por esse motivo, a dimensão geográfica do mercado relevante é restrita a cada seção de uma linha.

36. Por fim, cabe ressaltar que, embora a ANTT tenha utilizado na análise regulatória da presente operação os mesmos critérios de mercado relevante adotados pelo Cade, é verdade que a regulamentação do setor passa por alterações significativas, que tendem a gerar maior pressão competitiva sobre as empresas instaladas. Nesse sentido, a própria definição de mercado relevante pode vir a ser alterada e ampliada como consequência dessas mudanças, mitigando, portanto, um eventual poder de mercado das Requerentes identificado em cada seção objeto da análise.

V.POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO

37. A presente Operação se refere à aquisição pela UTIL de 5 linhas anteriormente operadas pela Gardenia:

Tabela 1. Relação dos Serviços afetados

Fonte: elaboração própria

38. Conforme descrito pela ANTT, na análise da presente Operação (processo ANTT nº 50500.145914/2014-40, SEI nº 0487791), foram identificadas 30 seções nessas 5 linhas. Das 30 seções, 23 eram operadas exclusivamente pela Gardenia. Nenhuma outra empresa atuava nesses 23 mercados, desta forma, a presente Operação resultou numa substituição de agente econômico, não gerando impacto concorrencial, já que os usuários continuarão a ser atendidos por uma única empresa.

39. A seção Extrema (MG) - Campinas (SP) era operada pelas empresas Gardenia e Viação Santa Cruz Ltda. Como não existe relação societária entre os proprietários da UTIL e da Viação Santa Cruz Ltda., não houve sobreposição horizontal nesta seção, duas empresas distintas continuaram a atuar neste mercado.

40. Entretanto, existe sobreposição horizontal nas 6 (seis) seções abaixo que eram operadas pela Gardenia e UTIL: 

Tabela 2. Serviços Operados pela Gardenia e UTIL com sobreposição

Fonte: elaboração própria

41. A seção Barbacena (MG) - São Paulo (SP) caracteriza-se como a principal seção da linha n° 06-1090-00 e seu serviço complementar n° 06-1090-01. A seção São João Del Rei (MG) - São Paulo (SP) é a principal seção da linha n° 06-0848-00, devendo-se ressaltar que essa seção também era operada pela Gardenia por meio dos serviços n° 06.1090-00 e 06.1090-01. As outras seções mencionadas na Tabela 2 estão incluídas nessas linhas principais.

42. A Tabela abaixo apresenta a participação de cada empresa no total de passageiros transportados no ano anterior à Operação.

Tabela 3. Participação da Gardenia e UTIL (%)

Fonte: elaboração própria com base nos dados apresentados pela Requerente.

43. Os dados da Tabela 3 demonstram que, nos 6 mercados afetados pela Operação (de um total de 30 originalmente analisados), apenas as Requerentes atuavam, o que resulta em monopolização do mercado por parte da UTIL, que passou a deter 100% de participação em cada uma das seções.

44. Além disso, a variação de HHI[5] é maior que 200[6] em todos os mercados relevantes, indicando o nexo de causalidade entre a operação e a possibilidade de exercício de poder de mercado.

45. Diante dos resultados alcançados, conclui-se que a presente análise deve prosseguir para os mercados englobados pelos serviços 06.0848-00, 06.1090-00 e 06.1090-01[7], que são aqueles em que a Gardenia e UTIL concorriam e onde agora a UTIL detém 100% do mercado.

VI.  PROBABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO

VI.1.  Considerações iniciais

46. Conforme descrito no processo de APAC a que se refere o presente Ato de Concentração, uma pessoa física apresentou denúncia ao CADE de que a presente operação gerou monopolização de itinerários e destinos, como, por exemplo, no mercado entre a cidade de São Paulo/SP e Lavras/MG[8]. A denúncia relatou uma série de problemas referentes ao serviço prestado pela UTIL em uma das linhas que foi objeto desta Operação. Em síntese, a denunciante afirmou que, devido à monopolização da UTIL naquele mercado, houve diminuição no número de frequências, aumento de preços, piora na qualidade do serviço e excesso de paradas para embarque e desembarque de passageiros em várias cidades.

47. A presente Operação foi aprovada pela ANTT em 2015, por meio de análise que consta no processo ANTT nº 50500.145914/2014-40 (SEI nº 0487791). Dadas as condições concorrenciais resultantes da presente Operação, em um primeiro momento, a ANTT decidiu indeferir o pedido de transferência de 3 das 5 linhas objeto da operação, devido ao fato de que houve uma monopolização por parte da UTIL em 3 linhas. Entretanto, após pedido de reconsideração das partes, a Diretoria da ANTT decidiu rever a decisão inicial e optou pela aprovação da operação em função de motivos de natureza não concorrencial.

48. Na análise concorrencial, a Gerência de Defesa do Usuário e da Concorrência da Superintendência de Marcos Regulatório da ANTT ressaltou que, embora a estrutura tarifária e de qualidade do serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros sejam regulados, as preocupações de ordem concorrencial não são necessariamente afastadas:

“O mercado de transporte rodoviário interestadual e internacional não está imune a problemas concorrenciais. A tarifa estabelecida por esta Agencia é apenas um "preço-teto", ou seja, um limite de tarifa a ser praticada. As empresas podem, seguindo alguns procedimentos, praticar descontos tarifários ou melhorar a qualidade dos seus serviços, oferecendo melhores veículos ou produtos adicionais, como, por exemplo, refeições durante os percursos. É nesse espaço que a pressão competitiva assegura maiores níveis de bem-estar econômico aos usuários do serviço. Daí a relevância de se analisar as operações de transferência de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.” (grifo nosso)

49. O Cade também já se manifestou nesse sentido em outros atos de concentração que envolveram setores regulados, como o próprio mercado de transporte rodoviários de passageiros[9]. Assim, mesmo que um produto ou serviço tenha seu preço regulado, há outras variáveis nas quais pode haver uma dinâmica competitiva no mercado e, por esse motivo, operações que eliminem a concorrência podem ser danosas ao consumidor.

50. Entretanto, como visto anteriormente neste parecer, deve-se ter sob perspectiva que ANTT está implementando mudanças no marco regulatório do mercado em tela, por meio da Resolução nº 4770/2015 e subsequentes. Portanto, é preciso ressaltar que as alterações objetivam criar um ambiente de maior concorrência no setor, e passam por medidas como a liberação tarifária e o fim da limitação do número de empresas que possam atuar numa determinada linha, previstos para serem implementados até julho de 2019.

51. Segundo o Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal do CADE[10], para descartar a probabilidade de exercício unilateral de poder de mercado, uma das seguintes condições deve estar presente no mercado em análise:

    1. as importações serem um remédio efetivo contra eventual exercício de poder de mercado (que não se aplica ao presente caso);

    2. a entrada de novas empresas ser “provável, tempestiva e suficiente”; ou

    3. a rivalidade entre as empresas existentes no mercado ser efetiva.

52. Conforme descrito nos precedentes do CADE mencionados, anteriores à nova regulamentação, a competição no mercado em tela poderia acontecer em dois momentos: o primeiro se refere à concorrência para a prestação do serviço de transporte em uma determinada linha, e o segundo seria quando já operantes, as empresas disputam passageiros entre si nas linhas ou seções que atendem por meio de preço e/ou qualidade.

53. Com o novo modelo regulatório em implantação, o primeiro momento de concorrência pelo mercado torna-se mais flexível, uma vez que o regime foi alterado de permissão para autorização, que independe de licitação. Segundo a nova metodologia, como regra, não haverá limite para o número de autorizações para os serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros, admitindo-se, como exceção, os casos em que possa ocorrer inviabilidade operacional.

54. Nesse sentido, o novo modelo busca ampliar a concorrência nos mercados, e tratar os casos onde há possibilidade de ocorrência de situações que configurem concorrência ruinosa ou restrições de infraestrutura. Ainda para incentivar a concorrência, é vedado que mais de uma empresa de um mesmo grupo atue em mercados que comportem mais de um agente.

55. Embora a presente análise tenha se desenvolvido considerando os precedentes anteriores ao novo marco regulatório, definindo o mercado relevante, de forma conservadora, como sendo cada seção de uma linha, não se pode ignorar que, pelo prisma da nova regulamentação, a competição deve ser significativamente ampliada, ao simplificar as exigências regulatórias para o ingresso de empresas que atuam em localidades próximas, que poderão se tornar rivais efetivos.

56. Passa-se, portanto, à análise das condições de entrada e rivalidade nos mercados citados na Tabela 2, onde foram suscitadas preocupações concorrenciais em função das sobreposições horizontais verificadas com a presente operação.

VI.2.  Entrada

57. O Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal do CADE descreve que: “Barreiras à entrada podem ser definidas como qualquer fator em um mercado que coloque um potencial competidor em desvantagem com relação aos agentes econômicos estabelecidos. ”

58. Além disso, o Guia cita como barreira a existência de:

“Exigências legais e regulatórias: criadas pelo governo ou por agências reguladoras, que definem requisitos mínimos para a instalação e funcionamento de uma empresa (por exemplo: licenças comerciais, permissões, autorizações e alvarás). Essas exigências condicionam temporalmente, espacialmente e tecnologicamente os investimentos de todos os potenciais entrantes.”

59. Conforme já descrito, o mercado de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros é regulado pela ANTT, que estabelece determinadas exigências legais e regulatórias para uma empresa que deseje iniciar atuação no transporte de passageiros ou mesmo que pretenda atuar em novas linhas.

60. Nos mercados afetados pela presente Operação, um possível entrante teria que obter inicialmente autorização da ANTT para operar, e posteriormente enfrentaria a concorrência da UTIL, que já possui uma operação estruturada e consolidada com escala. Uma empresa que atue localmente teria melhores condições de entrada, entretanto, necessitaria de informações a respeito da viabilidade operacional da nova linha a ser operada para subsidiar sua decisão.

61. A esse respeito, a UTIL afirmou no formulário Anexo I (SEI 0390517, pág. 29) que o nível de regulação é bastante alto e que resulta em limitação para a atuação de empresas nesse mercado:

“Esse serviço é amplamente regulado pela ANTT. A regulação, tanto a nível legal quanto a infra legal, define a entrada e saída de players do mercado, quais serão as linhas exploradas, quantas empresas poderão atuar em uma linha, qual o preço da tarifa ou do ticket, itinerários e horários de partida, entre outras regras. Neste contexto, a liberdade dos players para atuação neste mercado é sobremaneira limitada, sendo a concorrência pautada principalmente por critérios de qualidade na relação estabelecida com os usuários do serviço de transporte rodoviário.” (grifo nosso)

62. Adicionalmente, em resposta ao Ofício nº 4170/2018/CADE (SEI 0518764), a UTIL se manifestou (SEI 0526065) no sentido de que haveria uma pressão competitiva por parte de outras empresas nesse mercado, devido à grande quantidade de players atuantes em localidades próximas àquelas onde a UTIL está instalada, e em função da possibilidade de expandir linhas e complexos operacionais já existentes.

63. É verdade que, quando se considera um mercado relevante definido em temos de linhas ou seções (em conformidade com o cenário regulatório anterior), a presença de outras empresas que atuam no transporte rodoviário de passageiros nos estados de Minas Gerais e São Paulo, não indica por si só, possibilidade de rivalidade ou entrada. Porém, com a implantação de um novo marco regulatório, essa conclusão tende a mudar, uma vez que, certamente, a recente reforma das normas atuou no sentido de reduzir as exigências regulatórias para tornar a entrada mais simples.

64. Nesse sentido, a Resolução Nº 4770/2015 descreve os requisitos que as empresas devem atender para comprovar, perante a ANTT, sua capacidade de prestar o serviço, destacando-se as seguintes: frota, frequência mínima, terminais, garagens, pontos de apoio e de parada e cadastramento de motoristas. Além disso, existe a avaliação da existência ou não de “viabilidade operacional” por parte da ANTT, para que uma empresa possa entrar em um mercado que já seja atendido por outra empresa.

65.  Objetivando analisar se a entrada neste mercado é “provável, tempestiva e suficiente”, esta SG consultou alguns dos principais concorrentes[11] da UTIL nos estados de Minas Gerais e São Paulo. De um modo geral, a maior parte das empresas consideram que algumas exigências regulatórias são de alto grau de dificuldade, como por exemplo idade da frota, disponibilidade própria de terminais, garagens e pontos de apoio e paradas.

66. A empresa Pássaro Marrom (SEI 0497281) afirmou que

“A Pássaro Marrom entende que a comprovação do volume passageiro/quilometro e a quantidade de frota são os requisitos mais difíceis de serem alcançados, dentre os requisitos estabelecidos na legislação citada. Entretanto, nenhum requisito tem grau de dificuldade elevada.”

67. Com relação aos requisitos regulatórios mais difíceis de serem atendidos, a Pássaro Marrom apresentou as seguintes considerações:

• Frota: “Os requisitos para a frota são relativamente altos em comparação aos demais, pois a idade máxima é 10 anos, as multas aplicadas por pequenas e irrelevantes irregularidades são caríssimas e os laudos exigidos também são caros. Além disso, há a necessidade de apólice de seguro por veículo, o que encarece sobremaneira o custo da operação.”

• Terminais, garagens, pontos de apoio e de parada: “Há uma certa dificuldade para cumprir os requisitos de existência de terminais, garagens, pontos de apoio e de parada, tendo em vista que muitas cidades que compõe o mercado operado não dispõem sequer de uma estrutura mínima para atender os passageiros, tais como terminais rodoviários. Por vezes, o embarque e desembarque de passageiros ocorre "na praça" da cidade, sem que haja sequer um banheiro disponível e as empresas operadoras não podem ser responsabilizadas.”

• Viabilidade operacional de uma linha: “A ANTT ainda não concluiu os estudos que permitem indicar a inviabilidade operacional de uma linha ou seção, conforme descrito na Resolução n 4770/2015. Desta forma, a única maneira que qualquer empresa teria para saber da viabilidade ou não de uma linha ou seção, seria uma pesquisa, por sua conta e risco, de origem e destino, por um determinado período, visando determinar o número de passageiros transportados, quilometragem percorridas, entre outros. ”

68. A Viação São Cristóvão, em resposta (SEI 0498362), afirmou que os requisitos mais difíceis de serem alcançados para a atuação no setor são regularidade fiscal, estrutura física e frota adequada (idade média). Foi citada a dificuldade para mapear novas linhas para atuação, devido ao fato de que uma empresa entrante não tem conhecimento prévio do mercado. Nesse sentido, uma empresa que já atue num mercado leva vantagem por ter informações a respeito da demanda de cada linha que outras empresas não têm. Essa situação pode se modificar quando a ANTT passar a divulgar estudos a respeito da viabilidade de linhas. Por fim, conclui que não tem interesse em entrar no mercado objeto desta operação.

69. A Viação Cometa (SEI 0498049) afirma que, como opera no ramo há 70 (setenta) anos, possui estrutura operacional para prestação adequada de serviços e, desse modo, não existe requisito que lhe seja difícil de ser alcançado. Dependendo das condições regulatórias futuras, a empresa poderia atuar nos mercados objeto da presente Operação. Adicionalmente, mencionou a importância da divulgação de estudos de viabilidade operacional:

“A decisão de operar um novo mercado segue diretrizes estabelecidas pelos acionistas, de modo que a resposta ao quesito in abstrato é positiva, porém, dependerá do momento em que a União decidir pela sua delegação e os estudos de viabilidade que forem realizados. ”

70. A Viação Santa Cruz (SEI 0498922) afirma que não tem dificuldade para atender nenhuma exigência regulatória por ser uma empresa de ônibus. No que se refere à atuação em novos mercados, não há possibilidade de entrada no curto prazo, pois sua decisão necessitaria ser embasada em estudos de viabilidade por parte da ANTT que ainda não estão disponíveis:

“A empresa dependerá da resolução - segundo consta, ora em fase de estudos (a ANTT tem prazo para conclui-la até junho de 2019, ou seja, 48 meses após a publicação da Resolução n° 4770/2015, conforme previsto no seu artigo 73) - que a ANTT vier a aprovar sobre o tema inviabilidade operacional, seja econômico-financeira, seja de infraestrutura. ”

71. A Viação Gontijo (SEI 0499311) afirmou que os requisitos mais difíceis de serem alcançados para a atuação no setor são frota (custo financeiro) e terminais, garagens, pontos de apoio e de parada (montar garagens exige alto investimento). A Gontijo afirma que não tem interesse em entrar nos mercados afetados pela presente Operação: “A empresa não vislumbra qualquer fator que possa alterar o status quo, inexistindo, dentro das perspectivas atuais, interesse na execução dessas linhas e seções.”

72. Segundo a VCB Transportes Ltda. (SEI 0499346), os requisitos de mais difícil obtenção seriam: “Frota, Capital Social e Atestado comprovando a produção de passageiros por quilômetro.” A empresa afirma que não tem interesse em entrar nos mercados afetados pela presente Operação, principalmente devido aos investimentos em frota e garagem necessários para algumas seções, enquanto outras seções estão fora da rota de suas linhas.

73. A Viação Bragança (SEI 0495904) afirma que os requisitos mais difíceis de atingir são frota, frequência mínima e terminais, garagens, pontos de apoio e de parada. A respeito de mapeamentos de viabilidade operacional para entrar em novos mercados, afirma que: “Não há como realizar referido mapeamento sem operar a linha, porque os estudos baseados no número de habitantes das cidades envolvidas são números relativos.” Não entraria nos mercados afetados, pois estes encontram-se estão fora de sua área de atuação, existindo como limitação o acesso à infraestrutura.

74. Portanto, de forma geral, as concorrentes não demonstraram interesse em ingressar nos mercados relevantes onde houve sobreposição em decorrência da presente operação, ao menos no curto prazo. Entretanto, a alegada falta de interesse parece estar mais relacionada com as exigências do cenário regulatório atual (em modificação), e com a ausência de estudos que atestem a viabilidade operacional para as empresas atuarem em determinada linha. Isso porque tal cenário gera incerteza quanto aos custos financeiros, e em termos de tempo, necessários para que o capital investido pelo potencial entrante seja adequadamente remunerado.

75. De todo modo, deve-se ressaltar que esse é o cenário no presente momento. Conforme já citado, o setor está passando, no curto prazo, por mudanças regulatórias que objetivam implementar um ambiente concorrencial no mercado. Inclusive, as repostas dessas empresas citadas nos parágrafos anteriores foram recebidas antes da divulgação, pela ANTT, da Tomada de Subsídios nº 10/2018, que visou colher contribuições acerca da metodologia que está sendo criada pela Agência para avaliar os casos de inviabilidade operacional e para delegar os serviços de transporte de passageiros. Conforme descrito na versão preliminar dos estudos de viabilidade operacional divulgados pela agência, a partir de 19 de junho de 2019, haverá mais facilidade para a entrada de outras empresas, que atuam na mesma região, nos mercados afetados pela presente operação. Mais detalhes serão apresentados na seção VI.4.

76. Ademais, tanto a UTIL quanto os concorrentes afirmaram que houve uma queda no número de passageiros transportados nos últimos anos, o que implica uma menor oportunidade de vendas para um eventual entrante, diminuindo também a probabilidade de entrada. Os dados apresentados no relatório anual da ANTT de 2017 confirmam que houve uma significativa queda no número de passageiros transportados pelo modal rodoviário, embora tenha havido aumento no número de viagens, conforme pode ser observado na figura abaixo:

Figura 2 – viagens e passageiros transportados – Brasil, 2015 a 2017

Fonte: relatório anual ANTT 2017[12]

77. Ainda em relação à demanda, com o objetivo de obter uma estimativa do potencial de cada mercado formado pelas seções mencionadas, vale apresentar a população dos municípios do estado de Minas Gerais mencionados na Tabela 2: 

Tabela 4. População Municipal

Fonte: Estimativa IBGE (2017).

78. Observa-se que as principais seções dos serviços (linhas) mencionadas na Tabela 2 correspondem às maiores cidades (em termos de número de habitantes) e, portanto, devem responder pelo maior número de passageiros transportados. De fato, conforme metodologia da ANTT[13], a ligação entre São Paulo e São João Del Rei/Barbacena é um mercado estruturante, definido por aquela agência como uma ligação rentável, em que seria possível renovar a frota em 5 anos, se operado de maneira individual.  Esse tipo de mercado possibilita que outros municípios sejam atendidos dentro da mesma área de influência.

79. Em contrapartida, tendo em vista que alguns desses mercados são formados por ligações entre cidades muito pequenas e, consequentemente, com pouca expressividade no movimento de passageiros das linhas afetadas, é de se questionar se a rentabilidade dos trechos justificaria a atuação de mais de uma empresa, principalmente no contexto regulatório anterior, em que a empresa deveria atuar linhas e seções fixas.

80. Com efeito, conforme mencionado anteriormente, das 30 seções inicialmente envolvidas na Operação, 23 já eram operadas por apenas uma empresa, no caso, a Gardenia. Esse fato é um indicativo de que, da maneira como a regulação se encontrava, pode não haver demanda suficiente para comportar mais de uma empresa atuando em seções e/ou linhas específicas, conforme alegado pelas Requerentes.

81. Ademais, segundo as partes, a Gardenia já havia manifestado interesse em deixar de atender essas localidades, por constatar queda continuada da demanda e, consequentemente, registro de seguidos déficits operacionais. Assim, segundo as Requerentes, caso as autorizações para operação das linhas objeto da Operação não fossem transferidas, haveria risco de paralisação dos serviços.

82. Os resultados preliminares do estudo de inviabilidade operacional apresentados pela ANTT também estão em linha com o informado a respeito da queda do número de passageiros. A nota técnica disponibilizada pela Agência[14] ilustra uma tendência natural de concentração de mercado no transporte rodoviário de passageiros (poucas empresas operarem participações maiores de movimentação). Segundo a mesma nota técnica, a não ser que existam algumas características de diferenciação entre serviços, as empresas entrantes na ligação (que partem de um percentual nulo de movimentação), ou as empresas que não conseguiram captar uma parcela representativa da movimentação, podem ter dificuldades para operar em condições de igualdade de tarifas (com desconto) e ainda manter a atualidade de seus veículos, o que poderia caracterizar inviabilidade operacional.

83. Finalmente, o fato de que a presente Operação foi efetivada em 2014 e, até o momento, aproximadamente quatro anos depois, não se tem notícia de nenhum entrante e pouco interesse nos mercados relevantes afetados, é mais um indicativo de que a probabilidade de entrada é reduzida, ao menos no cenário regulatório recente.

84. A partir do exposto, conclui-se que, considerando as condições concorrenciais e regulatórias atuais, a probabilidade de entrada de uma outra empresa nos mercados afetados não é um fator capaz de afastar as preocupações concorrenciais derivadas da operação.  Contudo, para além das barreiras regulatórias, tendo em vista que (i) das 30 seções inicialmente analisadas (na mesma região), 23 já eram operadas por apenas uma empresa; (ii) houve queda da demanda de passageiros nos últimos anos; (ii) não houve novas entradas desde que a operação foi concretizada; é de se questionar a real viabilidade de mais de uma empresa atuar nos mercados analisados.

85. Por outro lado, novamente, cabe repisar que as alterações regulatórias em curso tendem a simplificar a entrada de empresas nas seções analisadas, promovendo maior competitividade ao setor. Além disso, o novo modelo deve garantir mais flexibilidade para a empresa desenhar e operar suas rotas, saindo da lógica de linhas e seções estanques. Isso pode tornar os mercados mais dinâmicos e, consequentemente, alterar as conclusões dispostas aqui.

VI.3.  Rivalidade

86. A efetividade da competição entre a empresa resultante da operação e as demais empresas instaladas (seus rivais) pode tornar pouco provável o exercício do poder de mercado adquirido.

87. Após a presente operação, embora a rivalidade tenha deixado de existir com a monopolização do mercado por parte da UTIL, no cenário anterior à concentração, havia competição. Conforme demonstram os gráficos de estrutura de mercado a seguir, em algumas seções, a Gardenia detinha participação expressiva.

Gráfico 1 - Estrutura de mercado de Barbacena/MG - São Paulo/SP, 2010 - 2014

Fonte: elaboração própria com base em dados apresentados pela Requerente.

Gráfico 2 - Estrutura de mercado de Barroso/MG - São Paulo/SP, 2010 - 2014

Fonte: elaboração própria com base em dados apresentados pela Requerente.

Gráfico 3 - Estrutura de mercado de Itutinga/MG - São Paulo/SP, 2010 - 2014

Fonte: elaboração própria com base em dados apresentados pela Requerente.

Gráfico 4 - Estrutura de mercado de Itumirim/MG - São Paulo/SP, 2010 - 2014

Fonte: elaboração própria com base em dados apresentados pela Requerente.

Gráfico 5 - Estrutura de mercado de Nazareno/MG - São Paulo/SP, 2010 - 2014

Fonte: elaboração própria com base em dados apresentados pela Requerente.

Gráfico 6 - Estrutura de mercado de São João Del Rei/MG - São Paulo/SP, 2010 - 2014

Fonte: elaboração própria com base em dados apresentados pela Requerente.

88. Embora seja possível observar que as Requerentes rivalizavam nos mercados estudados, ocorrendo inclusive inversão de posição em alguns deles, como nas seções de Itumirim/MG – São Paulo/SP e Nazareno/MG – São Paulo/SP, também nota-se que, em quatro das seis seções analisadas, uma das empresas já detinha parcela significativa do mercado, alcançando patamares até mesmo acima de 90%, como no caso da seção Itutinga (MG) - São Paulo (SP). Novamente, é de se questionar se haveria demanda suficiente para justificar a operação de mais de uma empresa nesses mercados, de forma rentável, no contexto regulatório à época da operação.

89. É verdade que, como já exposto, mesmo o mercado sendo regulado, com um preço teto e um piso de qualidade, a existência de mais de uma empresa numa determinada linha possibilita a concorrência. As empresas, como colocado pela própria ANTT, podem concorrer por meio de outras variáveis, como, por exemplo, oferecendo serviços adicionais ou de qualidade superior. As companhias de transporte podem, ainda, oferecer descontos nas passagens quando submetidas a um ambiente concorrencial.

90. A esse respeito, em que pese a presente operação ter eliminado a concorrência nos setores analisados, vale adiantar que estudo realizado pelo Departamento de Estudos Econômicos do Cade (DEE/Cade) não encontrou, de forma consistente, qualquer mudança de padrão que possa indicar uma queda de frequência, de capacidade ou diminuição dos descontos decorrentes da referida operação, por parte da UTIL, como será visto em maiores detalhes adiante.

91. Ainda sobre esse tema, a Viação Gontijo (SEI 0499311) afirma que pratica descontos nas tarifas: “Atualmente nossa empresa e concorrentes trabalham com tarifas promocionais em grande parte das linhas e seções operadas.” “A nossa empresa tem descontos nas seções São Paulo-Montes Claros, São Paulo-Espinosa, São Paulo-Minas Novas etc.”

92. Segundo a VCB Transportes Ltda. (SEI 0499346) “Algumas empresas praticam o desconto, dependendo do mercado que atuam, levando-se em conta a concorrência, público atendido e os transportes alternativos.”

93. A Viação Bragança (SEI 0495904) afirma que o mercado trabalha com descontos nas passagens.

94. Por sua vez, a UTIL afirma, no formulário Anexo I (SEI 0390517 pág. 29), que a qualidade é um importante fator concorrencial:

“Esse serviço é amplamente regulado pela ANTT. A regulação, tanto a nível legal quanto a infra legal, define a entrada e saída de players do mercado, quais serão as linhas exploradas, quantas empresas poderão atuar em uma linha, qual o preço da tarifa ou do ticket, itinerários e horários de partida, entre outras regras. Neste contexto, a liberdade dos players para atuação neste mercado é sobremaneira limitada, sendo a concorrência pautada principalmente por critérios de qualidade na relação estabelecida com os usuários do serviço de transporte rodoviário.” (grifo nosso)

95.  A Requerente afirmou, também, que existe uma pressão competitiva por empresas que atuam em uma mesma região (e não necessariamente nas mesmas seções) que resultaria em rivalidade nos mercados afetados pela Operação. Em relação a esse ponto, a UTIL afirmou que:

    1. há grande quantidade de players atuantes em localidades próximas àquelas onde a UTIL está instalada;

    2. há a presença de uma infraestrutura de transporte rodoviário altamente complexa na região; e

    3. há a possibilidade de expandir linhas e complexos operacionais já existentes.

96. Em resumo, a UTIL sustenta que existe uma pressão competitiva sobre ela nos mercados relevantes desta operação, de forma que, mesmo em locais onde apenas a UTIL atua, não haveria incentivos para abuso de posição dominante, tendo em vista a alta rivalidade constatada na região próxima. Nesse sentido, a Requerente afirma que a logística de sua frota e a oferta de seus serviços são pensados de maneira ampla, considerando toda a sua área de atuação, englobando regiões onde há concorrência efetiva e regiões onde não há.

97. Assim, não seria racional deteriorar o serviço apenas nas seções em que a empresa é monopolista, já que o mesmo ônibus pode fazer diversas rotas, em que há competição e em que não há. Com efeito, conforme adiantado, a análise realizada pelo DEE não encontrou indícios de que tenha havido redução de capacidade ofertada, do número de linhas operadas ou mesmo dos descontos praticados que possam ser relacionados com a operação propriamente dita. Em realidade, quando houve alguma alteração, essa pareceu estar mais associada à mudança regulatória recente do que com a operação em tela.

98. É verdade que, conforme jurisprudência atual do CADE, os mercados relevantes que se aplicam à presente operação são determinados a partir de origem e destino de uma seção. Dessa forma, um passageiro que necessite viajar de uma localidade para outra, caso tenha apenas uma opção de empresa que faz aquele trajeto, não poderia substituir sua viagem por uma de outra empresa que atue na região. Contudo, o fato de outras empresas operarem em localidades próximas, ou na mesma região geográfica em que a UTIL atua, revela uma concorrência potencial para determinadas linhas ou segmentos, que pode tornar-se efetiva sobretudo após a concretização das modificações regulatórias recentes.

99. No contexto regulatório passado, em vias de superação, a concorrência estava de fato mais focada nas linhas – e suas respectivas seções – em que cada empresa atuava. Entretanto, como já ressaltado, as mudanças regulatórias em curso pela ANTT tendem a modificar este cenário num prazo relativamente curto.

100. Desse modo, caso haja demanda suficiente, e uma vez superada parte das barreiras regulatórias existentes, as empresas poderão ter a liberdade de estabelecer seus itinerários, aumentando, portanto, a concorrência dentro de um Eixo em que várias empresas atuam, conforme será visto em mais detalhes no tópico a seguir.

VI.4.  Tomada de Subsídio ANTT nº 010/2018[15]

101. Como visto, a Lei 12.996/2014 alterou o regime de delegação dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros de permissão para autorização, e incumbiu a ANTT de expedir regulamentação específica sobre o serviço. Posteriormente, a Resolução ANTT 4770/2015 estabeleceu regras para a obtenção da autorização e para exploração desses serviços.

102. Pelo disposto na nova regulamentação, a partir de 19 de junho de 2019, os serviços funcionarão em regime de liberdade tarifária. Como regra, não haverá limite para o número de autorizações para os serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, admitindo-se, como exceção, aqueles casos em que possa ocorrer inviabilidade operacional em função de concorrência ruinosa ou restrições de infraestrutura. Dada a grande liberdade de operação que as empresas terão dentro de seus eixos, tal mudança regulatória pode, inclusive, alterar a maneira como os mercados relevantes são definidos para fins de análise antitruste.

103. Conforme descrito pela ANTT, a Tomada de Subsídios ANTT nº 10/2018 (SEI 0550867) tem como objetivo colher contribuições acerca da metodologia que está sendo proposta pela Agência para avaliar os casos de inviabilidade operacional dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, com vistas a evitar casos de concorrência ruinosa, onde há excesso de ofertantes.

104. A Nota Técnica ANTT 03/2018 (pg. 143, no arquivo do doc. SEI 0550867) apresenta os resultados preliminares do estudo de viabilidade operacional. A metodologia do estudo definiu preliminarmente 239 ligações estruturantes, distribuídas em 33 eixos. Uma ligação é considerada estruturante caso o atendimento de forma isolada por uma única empresa, possibilite à mesma condições de renovar sua frota[16] em até cinco anos (ou seja, sua geração de caixa viabiliza o payback em até 5 anos). Essas ligações estruturantes foram utilizadas para segmentar regiões de atuação das empresas, que foram chamados de eixos.

105. No caso específico desses 33 eixos, a ANTT planeja fazer periodicamente, em ciclos de 12 meses, abertura de processo seletivo público que permita a entrada de novos operadores, proporcionando o aumento da competição e definindo critérios claros para premiar aqueles que cumprem as regras e para punir aqueles que as descumprem ou que causem concorrência ruinosa[17].

106. Segundo descrito pela ANTT, quaisquer[18] ligações entre municípios de diferentes UFs que pertençam à área de influência de um determinado eixo são automaticamente autorizadas à empresa que operar neste eixo. A empresa que quiser operar o eixo tem a obrigação de cumprir a frequência mínima determinada pela ANTT para suas ligações núcleo, enquanto fica sob a gestão da empresa dispor sobre a frequência das demais ligações conexas, inclusive com liberdade de preços.

107. A maior parte das linhas objeto da presente operação faz parte do Eixo 23, cujas ligações estruturantes são: Belo Horizonte/MG – São Paulo/SP e Belo Horizonte/MG – Curitiba/PR. Apenas a ligação entre Barbacena/MG e São Paulo/SP seria feita pelo Eixo 25. No Eixo 23, já existem 13 empresas atuando e o modelo apresentado prevê a possibilidade da entrada de mais 3 empresas. Assim, a partir de 2019, as empresas atuando nesse eixo, desde que atendidos os critérios mínimos para as ligações estruturantes, poderão operar em qualquer par de cidades de diferentes UFs dentro da área de influência. Isso inclui as cidades afetadas pela presente operação.

108. Considerando o cenário proposto pelo estudo da ANTT em termos de eixos, onde haveria concorrência entre empresas, a Tabela abaixo apresenta a participação atual das empresas que atuam no Eixo 23, em termos de % dos ciclos por semana:

Tabela 5 – Empresas com viagens cadastradas para pelo menos uma ligação no Eixo 23 (em 01/abr/2018)

Fonte: ANTT

109. Conforme pode ser observado na tabela acima, a participação de mercado das Requerentes nesse eixo é reduzida. A participação da UTIL (Consórcio Guanabara) é de 7%, enquanto a Gardenia detém 1%, existindo 6 empresas com participação superior à da UTIL.

110. Ressalte-se, também, que, para fins de determinação das ligações estruturantes, o modelo considerou que a ligação entre São Paulo/SP e São João Del Rei/MG seria feita pelo Eixo 23 e a ligação entre São Paulo/SP e Barbacena/MG pelo Eixo 25 (Leste de MG – SP, passando por Juiz de Fora/MG) (conforme planilha com o modelo no arquivo do doc. SEI 0550867). Para a ligação entre São Paulo/SP e São João Del Rei/MG, foi determinado pelo modelo que uma empresa precisa de uma participação de no mínimo 91,8% para ter condições de renovar sua frota em até 5 anos (considerando a ligação de forma isolada) e para a ligação entre São Paulo/SP e Barbacena/MG, uma participação de no mínimo 82,4%.

111. Como já mencionado, esse foi o modelo usado para determinar as ligações estruturantes, ou seja, aquelas em que uma empresa que atue apenas nessa rota possa renovar sua frota em 5 anos. Porém, de certa forma, o modelo também pode ser visto como uma indicação da rentabilidade de cada rota. No caso dessas rotas especificas, o modelo indica que seria rentável que apenas uma empresa atuasse em cada uma delas. As outras seções afetadas pela presente operação (Itumirim/MG, Itutinga/MG e Nazareno/MG a São Paulo/SP) sequer foram consideradas para fins de determinação de ligações estruturantes.

112. Tais informações, além do número reduzido de habitantes dessas cidades (já apresentado em seção anterior deste parecer), corroboram o alegado pelas partes que possivelmente não é economicamente viável que mais de uma empresa atue nessas seções. Isso pode ser verdade especialmente para o atual modelo, que prevê linhas e seções fixas. Para o modelo que será implementado no próximo ano, que permitirá maior flexibilidade de logística das empresa e menores barreiras à entrada, talvez regiões de menor densidade populacional também se beneficiem do aumento da concorrência previsto.

113. Por fim, cabe mencionar que o modelo de regulação apresentado aqui não é o definitivo, pois ainda está em processo de tomada de subsídios pela agência reguladora. No entanto, esta SG considera que os documentos disponíveis até agora fornecem uma boa indicação da direção para a qual a regulação do setor está seguindo. Nesse sentido, é evidente que as barreiras à entrada serão reduzidas e o modelo proporcionará maior liberdade às empresas, aumentando o potencial de concorrência, especialmente das empresas que já operam em localidades próximas. 

VI.5.  Nota Técnica DEE

114. O principal objetivo do controle de atos de concentração é o de garantir que o consumidor não seja prejudicado por uma concentração de mercado. Portanto, considerando que a operação já foi concretizada, esta SG solicitou por meio do Memorando nº 2384/2018, que o DEE avaliasse os eventuais efeitos decorrentes da presente Operação, em termos de impactos econômicos associados ao bem-estar do consumidor. Nesse sentido, buscou-se avaliar qual de fato foi o impacto da presente operação para o consumidor.

115. Assim, o DEE emitiu a Nota Técnica nº 39/2018, que se propõe a avaliar os impactos econômicos associados ao bem-estar do consumidor. O DEE inicia a nota com uma contextualização de como foi a análise da Operação pela ANTT. Em seguida, apresenta um relato das mudanças institucionais contemporâneas, e apresenta uma descrição das bases de dados utilizadas para então avaliar, tanto de forma descritiva quanto por meio de testes estatísticos de diferenças de médias, a evolução de variáveis como o número de linhas, o número de passageiros pagantes e os descontos.

116. Os dados utilizados contemplam o período de janeiro de 2013 a março de 2018. A análise tentou identificar mudanças tanto a partir do momento da operação, quanto após a mudança do regime regulatório.

117. Na linha entre Barbacena/MG e São Paulo/SP, foi observada manutenção no número de frequências, mas uma redução na média de pagantes. Nas linhas entre Barroso/MG e São Paulo/SP, Itumirim/MG e São Paulo/SP, Itutinga/MG e São Paulo/SP e Nazareno/MG e São Paulo/SP foram observadas tanto uma queda no número de linhas, quando no número de pagantes. Entretanto, segundo o DEE, essa variação não pode ser creditada apenas à operação, pois houve uma mudança no regime para autorização no período e a UTIL pode ter optado por reduzir o número de frequências, já que essas cidades são pequenas. Por sua vez, na linha entre São João Del Rei/MG e São Paulo/SP foi observada uma certa estabilidade.

118. No que se refere à promoção de descontos, no serviço São João Del Rei (MG) – São Paulo (SP) (06.0848-00) não houve incidência de descontos no período de análise do DEE. Nas outras duas linhas onde houve sobreposição Barbacena (MG) – São Paulo (SP) (06.1090-00) e Barbacena (MG) – Campinas (SP) (06.1090-01) foram oferecidos descontos antes e depois da Operação. Para as linhas 06.1090-00 e 06.1090-01, observou-se que os descontos ocorrem com frequência irregular. Para a linha 06.1090-01 houve descontos do mês 12/2015 a 07/2016.

119. Diante do exposto, é possível concluir que, embora o DEE tenha identificado, para determinadas seções, alterações nos descontos praticados, na quantidade de linhas ofertadas ou no número de passageiros transportados, não é possível associar essa mudança de comportamento à concretização da operação. Em realidade, aparentemente foi a alteração do marco regulatório de 2016 que propiciou à UTIL reduzir a quantidade de linhas e assentos em seções específicas que conectam cidades com pequena população, diante da queda da demanda pelo transporte rodoviário interestadual.

120. Portanto, pelo estudo realizado pelo DEE, não é possível concluir que houve perda do bem-esta do consumidor em decorrência da operação. Pelo menos não em relação a preços e quantidade ofertada. Em relação a outras variáveis relacionadas à concorrência, como qualidade, infelizmente não há dados que a reflitam e, assim, não é possível averiguar se houve ou não mudança pós operação.

121. A única informação disponível nesse sentido são pesquisas de satisfação gerais realizadas pela ANTT[19] periodicamente. Não há dados específicos para as seções afetadas pela presente operação, mas é possível afirmar que o índice geral da UTIL de 2014, ano da operação, para o ciclo de 2017/2018, último realizado pela ANTT, não mudou significativamente. Enquanto em 2014 a empresa tinha um índice geral de 73,3, para a última pesquisa a empresa obteve 72,6.

122. Assim, nenhum dado aponta para uma piora no bem-estar do consumidor como consequência da presente operação.

VI.6.  Considerações finais

123. Como visto, os resultados alcançados pela análise das condições de entrada e rivalidade nas seções afetadas pela operação, no contexto em que as alterações regulatórias propostas pela ANTT ainda não entraram em pleno vigor, não permitem afastar por completo a probabilidade de exercício de poder de mercado das Requerentes.

124. Contudo, não se pode ignorar os efeitos relevantes que as mudanças no arcabouço regulatório do setor de transporte rodoviário de passageiros podem gerar, no curto prazo, sobre o ambiente concorrencial. Conforme abordado, já houve uma flexibilização do regime de delegação dos serviços de transporte rodoviário de passageiros, alterado de permissão para autorização, o que dispensará a necessidade de licitação. Além disso, outras mudanças significativas serão implementadas a partir de 19 de junho de 2019, como a liberação tarifária, o fim da limitação para o número de autorizações em uma linha (salvo as exceções já mencionadas) e a abertura do mercado para a entrada de novas empresas.

125. Ademais, conforme descrito no resultado preliminar do modelo da ANTT, além das 13 empresas que atuam na região afetada pelo presente ato de concentração, há previsão da entrada de mais três a partir de junho de 2019. Além disso, existe a possibilidade de uma nova abertura nas linhas adquiridas pela UTIL, já que Barbacena foi considerada em um eixo diferente de São João del Rei, quando são operados em conjunto.

126. Portanto, se até o presente momento não houve entradas, sobretudo em virtude da existência de barreiras regulatórias, estas serão substancialmente reduzidas no curto prazo, possivelmente promovendo a criação de um ambiente mais competitivo e facilitando a entrada de outras empresas nas linhas monopolizadas, caso haja viabilidade econômica. Nesse novo cenário, outras empresas de transporte interurbano de passageiros, com atuação no mesmo Eixo, e que possuem conhecimento do mercado, terão melhores condições avaliar a viabilidade econômica de atuar futuramente nos mercados afetados.

127. Embora seja possível argumentar que a operação poderia resultar em potenciais prejuízos ao consumidor, pois a possibilidade de concorrência por meio da melhora da qualidade dos serviços ofertados e descontos na venda de passagem foram extintas com a monopolização dos mercados analisados, o estudo realizado pelo DEE indicou que tais prejuízos não ocorreram, mesmo após quatro anos de atuação da UTIL em regime de monopólio.

128. Ou seja, não foi observada alteração do nível de preços, dos descontos ou mesmo da oferta de assentos que pudesse ser atribuída estritamente à operação, mesmo após quatro anos de sua concretização. Logo, de fato, não parece haver incentivos para que a UTIL exerça de maneira unilateral seu poder de mercado.

129. Ademais, caso a presente operação fosse reprovada pelo CADE, com a consequente obrigação de cessão das linhas sobrepostas a terceiros, é de se questionar se, diante do cenário de iminente mudança regulatória, haveria interessados em operar tais trechos.

130. Portanto, embora a presente operação tenha gerado monopólio em mercados relevantes específicos, esta SG não identificou indícios de que a UTIL tenha abusado de seu poder de mercado desde então. Além disso, entende-se que a profunda mudança regulatória que está em curso alterará de tal maneira o setor que um remédio antitruste, neste momento, possui grandes chances de ser ineficaz.

131. Cabe ressaltar que, uma vez implementadas tais mudanças, obviamente esta SG poderá rever as conclusões aqui exaradas em relação a casos futuros.

VII.  CLÁUSULA DE NÃO CONCORRÊNCIA

132. Não há.

VIII.  CONCLUSÃO

133. Com base no exposto, decide-se pela aprovação sem restrições.

          Estas as conclusões.

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Documento assinado eletronicamente por Cristiane Landerdahl de Albuquerque, Coordenador(a)-Geral, em 07/12/2018, às 17:06, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

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Documento assinado eletronicamente por Ulliana Cervigni Martinelli, Coordenador(a), em 07/12/2018, às 17:09, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.cade.gov.br/autentica, informando o código verificador 0557187 e o código CRC 0D915409.

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