Ministério da Justiça e Segurança Pública - MJSP

Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE

Inquérito Administrativo nº 08700.003599/2018-95

Representante: Associação Brasileira de Criptoativos e Blockchain.

Advogados: Rodrigo Caldas de Carvalho Borges e outros.

Representados: Banco do Brasil S.A.; Banco Bradesco S.A.; Banco Itaú Unibanco S.A.; Banco Santander S.A.; Banco Inter S.A.; e Banco Cooperativo Sicredi S.A.

Advogados: Aline Crivelari, Caroline Scopel Cecatto, Mário Renato Balardim Borges, Pedro Octávio Begalli Jr., Vinícius Marques de Carvalho, Vitor Jardim Machado Barbosa, Flavio Augusto Ferreira do Nascimento, Marcelo Antônio C. Queiroga Lopes Filho, Paola Regina Petrozzielo Pugliese, Vinicius Hercos da Cunha, Ana Luiza Vieira Franco, José Del Chiaro Ferreira da Rosa, Luiz Felipe Rosa Ramos e outros.

Conselheiro: Mauricio Oscar Bandeira Maia

 VOTO VOGAL - CONSELHEIRO mauricio oscar bandeira maia

 VERSÃO pública

voto

Trata-se de Inquérito Administrativo (“IA”) instaurado em 18 de setembro de 2018 pela Superintendência-Geral (“SG”) do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“Cade”), com o objetivo de apurar denúncia feita pela Associação Brasileira de Criptoativos e Blockchain (“ABCB”) contra Banco do Brasil S.A. (“Banco do Brasil”), Banco Bradesco S.A. (“Bradesco”), Banco Inter S.A. (“Inter”), Banco Itaú Unibanco S.A. (“Itaú”), Banco Santander S.A. (“Santander”) e Banco Sicredi (“Sicredi”) - em conjunto os “Representados” - por supostas infrações à ordem econômica.

Em síntese, a ABCB noticia que os Representados estariam limitando ou dificultando o acesso de corretoras de criptomoedas ao sistema bancário. Haveria, portanto restrição e prejuízo à livre concorrência em mercados verticalmente relacionados ao mercado bancário.

Por meio da NT 468/2020, a Superintendência-Geral arquivou o Inquérito Administrativo então em curso, por não considerar presentes indícios de infração da ordem econômica.

Em 13/05/2020, a Conselheira Lenisa Prado proferiu despacho sugerindo a avocação do processo, com a consequente instauração de processo administrativo.

Adianto que concordo com a avocação do Inquérito Administrativo aqui analisado. Como já me manifestei em outros momentos durante meu período neste Conselho, em regra, sou favorável à utilização do instrumento da avocação. Além de constituir importante mecanismo de reavaliação e reapreciação de mérito de processos sob novas perspectivas de análise, possibilitando o amadurecimento institucional sobre diversos temas, entendo também ser meu dever enquanto membro de um colegiado apoiar decisões tomadas por outros Conselheiros que tenham como intuito o aprofundamento sobre matéria concorrencialmente relevante, sempre com o objetivo de buscar a melhor análise e cumprir o dever máximo desta Autarquia, que é a preservação de um ambiente concorrencialmente saudável.

Nesse sentido, vislumbro a possibilidade de continuidade do presente Inquérito, a partir do aprofundamento de diligências que poderiam ser importantes para exaurir dúvidas eventualmente ainda existentes sobre a licitude das condutas aqui apuradas, para além do já excelente trabalho feito pela SG. Elenco abaixo algumas possibilidades:

Expedição de ofício ao Bacen com o objetivo de se obter mais informações (i) sobre os fechamentos das contas detidas por corretoras de criptomoedas, bem como da conformidade desses fechamentos sob a perspectiva regulatória do sistema financeiro; (ii) acerca das perspectivas quanto à eventual possibilidade de utilização abrangente de transações com criptomoedas como meios alternativos aos serviços prestados por instituições financeiras, e seu impacto no mercado de tais serviços; (iii) sobre a análise pelas instituições financeiras da identificação da origem de recursos e dos beneficiários finais de movimentações financeiras, em face das limitações impostas pela natureza das transações com criptomoedas.

Expedição de ofício à CVM para verificar se existem atualizações nos entendimentos proferidos no Ofício Circular n° 1/2018/CVM/SIN, mencionado pela SG em sua Nota Técnica, especialmente no que se trata dos riscos envolvendo a aquisição de criptomoedas e sua qualificação enquanto ativo financeiro.

Diante da notícia de que o IBGE divulgará ainda no mês de maio um CNAE (Classificação Nacional de Atividades Econômicas) específico para as atividades de corretagem e custódia de criptoativos^[1], é possível oficiar (i) a Receita Federal, no intuito de compreender a influência que tal determinação pode ter sobre a Instrução Normativa RFB nº 1888, que “institui e disciplina a obrigatoriedade de prestação de informações relativas às operações realizadas com criptoativos”; (ii) os bancos Representados no presente processo, com vistas a verificar se a existência de um CNAE específico alterará o respectivo processo de avaliação  acerca dos pedidos aberturas de contas correntes por parte das corretoras de criptomoedas.

Expedição de ofícios para compreender a percepção dos principais clientes investidores das corretoras de criptomoedas do país acerca dos programas de prevenção à lavagem de dinheiro, financiamento ao terrorismo e compliance adotados pelas empresas.

Expedição de ofícios às instituições de pagamento, como o Paypal e Pagseguro, para obter mais informações acerca de suas normas de segurança e rastreamento das transações praticadas por corretoras de criptomoedas, bem como se já tiveram a experiência de identificar operações ilícitas realizadas por tais meios.

 [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 

 [ACESSO RESTRITO AO CADE].   

Creio que esse cuidado investigativo extraordinário pode contribuir para sanar as dúvidas da Conselheira Lenisa a respeito da conduta em si praticada pelos bancos, bem como enriquecerá o conhecimento sobre a dinâmica concorrencial no sistema financeiro, possibilitando ao CADE estabelecer critérios mais acurados para diferenciar comportamentos típicos do seu regular funcionamento daqueles exclusionários e concorrencialmente infrativos.

Manifestada minha aderência em relação à avocação em si, ressalto, entretanto, que divirjo da proposta de instauração imediata de um Processo Administrativo, por não termos nos autos elementos robustos o suficiente para ensejar tal caminho, pois ainda há relevantes diligências a serem feitas, a despeito de o caso já revelar um encaminhamento bastante técnico e cuidadoso por parte da Superintendência, o que, como já disse, não impede a continuidade investigativa a partir de novas perspectivas lançadas pelo Tribunal. Desse moto, voto pela continuidade do processo na qualidade de Inquérito Administrativo após a avocação, nos termos do art. 144, § 2º, inciso II, do Regimento Interno do Cade.

Na esteira do que dito acima e diante da possibilidade de obtenção de maiores informações úteis ao processo, entendo que a manutenção do feito como IA constitui medida menos gravosa e mais adequada ao caso concreto. 

Com efeito, não temos, pelo menos em um vislumbre inicial, elementos suficientes que permitam afirmar com maior confiança que os fechamentos são abrangentes, genéricos e direcionados indistintamente a todas as corretoras de criptomoedas, ou mesmo àquelas concorrencialmente mais relevantes, com o intuito de excluí-las deliberadamente do mercado, e não derivados do estrito cumprimento de normas regulatórias.

Demais disso, outro elemento que milita contrariamente à referida instauração imediata de um Processo Administrativo é o fato de não podermos, neste estágio do processo, considerar o market share dos bancos de maneira agregada na avaliação de poder de mercado, já que não há quaisquer indícios de uma atuação conjunta e coordenada dos Representados, como bem observado pela SG. Nesse sentido, o fato de existirem bancos Representados (Inter e Sincredi) com participações percentuais inferiores a um decimal seria mais um motivo para termos cautela no prosseguimento da presente investigação, a esteio da própria jurisprudência do CADE, que não vem caracterizando como conduta unilateral concorrencialmente infrativa aquela praticada por agente sem poder de mercado. Tampouco há maiores desenvolvimentos sobre uma possível dominância conjunta capaz atrair esses bancos sem participação de mercado para um processo administrativo.

Por último, ressalto que existem dúvidas razoáveis sobre se os bancos e as correntistas de criptomoedas competem entre si. Há um elevado grau de incertezas que cercam as atividades de criptomoedas, ligadas ao fato de existir um vácuo regulatório significativo sobre esse setor. Tome-se como exemplo a dificuldade de identificação das corretoras de criptomoedas em decorrência de inexistir ainda um CNAE (Classificação Nacional de Atividades Econômicas) específico para suas atividades.

DisposiTIVO

Diante do exposto, havendo claramente espaço para a continuidade investigativa, ainda em sede de Inquérito Administrativo, proponho o seguimento do feito nessa qualidade de Inquérito Administrativo, nos termos do artigo 67, § 1º, da Lei 12.529/2011 e do artigo 144, § 2º, inciso II, do Regimento Interno do CADE, instando-se a Superintendência-Geral a diligenciar, no mínimo, no seguinte sentido, sem prejuízo de outras averiguações que entenda necessárias em face dos elementos supervenientes trazidos aos autos ou mesmo para complementar a análise:

Ao Banco Central do Brasil, com vistas a obter maiores informações (i) sobre os fechamentos das contas detidas por corretoras de criptomoedas, bem como da conformidade desses fechamentos sob a perspectiva regulatória do sistema financeiro; (ii) acerca das perspectivas quanto à eventual possibilidade de utilização abrangente de transações com criptomoedas como meios alternativos aos serviços prestados por instituições financeiras, e seu impacto no mercado de tais serviços; (iii) sobre a análise pelas instituições financeiras da identificação da origem de recursos e dos beneficiários finais de movimentações financeiras, em face das limitações impostas pela natureza das transações com criptomoedas.

À Comissão de Valores Mobiliários (CVM), com vistas a verificar se existem atualizações nos entendimentos proferidos no Ofício Circular n° 1/2018/CVM/SIN, especialmente no que se trata dos riscos envolvendo a aquisição de criptomoedas e sua qualificação enquanto ativo financeiro.

À Receita Federal, com vistas a compreender como a determinação de um CNAE específico para a atividade de corretagem e custódia de criptoativos impacta a Instrução Normativa RFB nº 1888, que “institui e disciplina a obrigatoriedade de prestação de informações relativas às operações realizadas com criptoativos”;

Aos bancos Representados no presente processo, com vistas a compreender se a existência de um CNAE específico para a atividade de corretagem e custódia de criptoativos alterará o processo de avaliação dos bancos acerca dos pedidos aberturas de contas correntes por parte das corretoras de criptomoedas;

Aos principais clientes investidores das maiores corretoras de criptomoedas atuantes no país, com vistas a compreender sua percepção acerca dos programas de prevenção à lavagem de dinheiro, financiamento ao terrorismo e compliance adotados pelas empresas.

Às instituições de pagamento, tais como Paypal e Pagseguro, com vistas a obter mais informações sobre suas normas de segurança e rastreamento das transações praticadas por corretoras de criptomoedas, bem como se já tiveram problema com identificação de operações ilícitas por tais meios.

 [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 

 [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 

É o Voto.

Brasília, 20 de maio de 2020.

MAURICIO OSCAR BANDEIRA MAIA

Conselheiro

(assinado eletronicamente)

Documento assinado eletronicamente por Maurício Oscar Bandeira Maia, Conselheiro, em 25/05/2020, às 18:28, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site sei.cade.gov.br/autentica, informando o código verificador 0758357 e o código CRC 9826EA3B.