SEI/CADE - 0906198 - Voto Ato de Concentração

A íntegra do relatório já foi disponibilizada previamente (“Relatório”), no dia 10.05.2021 (SEI 0901369 e 0901376), no qual constam, em detalhes, o andamento processual e os atos instrutórios relativos a este processo

Trata-se de Ato de Concentração notificado ao CADE em 17.07.2020, cujo objeto é a aquisição pela Danfoss S/A (“Danfoss”), dos negócios de soluções hidráulicas da Eaton Corporation plc (“Eaton Hydraulics” e, em conjunto com a Danfoss, “Requerentes”), este constituído por 12 sociedades e diversos ativos contidos nelas (“Ato de Concentração” ou “Operação”).

A Danfoss é uma empresa global sediada em Nordborg (Dinamarca) que atua na fabricação de componentes e de tecnologia de engenharia para refrigeração, aquecimento, controle de motores e hidráulica para máquinas móveis off-road.

A Eaton é uma empresa global sediada em Dublin (Irlanda), sua divisão Eaton Hydraulics é baseada principalmente nos EUA e atua na produção e venda de componentes e sistemas hidráulicos para equipamentos industriais e móveis.

A justificativa da Operação apresentada pelas Requerentes seria que a Danfoss poderia complementar o seu negócio de soluções hidráulicas, tanto na dimensão geográfica quanto na dimensão produto. Por outro lado, o Grupo Eaton poderia sair de um segmento cíclico e secundário de seu conglomerado, para focar seus esforços em segmentos mais lucrativos de seu grupo econômico.

Visando instruir este Ato de Concentração, a Superintendência-Geral do CADE (“SG”) realizou um extenso teste de mercado para obter informações e subsídios adicionais para a análise concorrencial da operação.

O teste de mercado consistiu em duas rodadas: (i) 26 ofícios enviados a concorrentes nos mercados de produtos relacionados a sistemas hidráulicos e 38 ofícios para clientes (OEM/montadoras e distribuidoras) de produtos de sistemas hidráulicos; (ii) 17 ofícios a concorrentes e mais 30 ofícios a clientes, conforme detalhado no Relatório.

A SG também verificou a inexistência de fontes de dados, públicas ou privadas, sobre informações de mercado relativas a componentes hidráulicos (estimativas de mercado total, em faturamento e/ou volume de vendas, participações de mercado, etc).

Pelo exposto, considera-se suficiente e completa a análise trazida pela Superintendência-Geral a partir do teste de mercado e será adotado também como fundamento de análise neste voto o Parecer nº 1/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (“Parecer SG nº 1/2021” – SEI 0851801 e 0851558), acolhido pelo Despacho SG nº 13/2021 (SEI 0852194) que encaminhou este Ato de Concentração ao Tribunal do CADE.

Os sistemas de energia hidráulica têm como objetivo fornecer energia por meio de fluidos sob pressão, sendo composto por:

Reservatório de fluido: tanque com finalidade de armazenar o fluído hidráulico, que circula pelo sistema e retorna ao reservatório;

Bomba hidráulica: componente que faz com que o fluído hidráulico circule pelo sistema;

Válvulas hidráulicas: dispositivos que drenam e controlam o fluxo do fluído hidráulico dentro do sistema, de forma a controlar a pressão do sistema; e

Atuador: componente que converte a pressão gerada pelo sistema em energia mecânica (motor hidráulico).

Os sistemas de energia hidráulica podem ser usados em aplicações diversas – seja no setor industrial (operação de máquinas para mineração, metalurgia, energia renovável, etc.), seja na fabricação de veículos (máquinas agrícolas, caminhões e ônibus). Assim, os sistemas hidráulicos podem ter aplicações industriais/estacionárias ou móveis.

Nas aplicações industriais, os sistemas hidráulicos devem operar de forma continuada, gerar níveis mais baixos de ruído, possuir maior vida útil e suportar mais carga. Os sistemas hidráulicos móveis devem ser mais resistentes a choques (amortecimento), as peças podem ser substituídas (ao invés de reparadas) e é exigida uma maior variedade de velocidades para a entrada das bombas. Assim, há diferenças físicas, de requisitos de performance, custo de fabricação e, por fim, de preço final.

Concordam em separar o mercado relevante pela aplicação industrial/móvel as Requerentes, os oficiados, os precedentes do CADE^[1]e até mesmo os precedentes da Comissão Europeia^[2].

No segmento móvel, os sistemas de energia hidráulica podem ser utilizados em veículos on-road (caminhões, guindastes, betoneiras, caminhões basculantes) e off-road (colheitadeiras, veículos de mineração e extração). As Requerentes chamam a atenção que componentes hidráulicos não são usados em caminhões e ônibus convencionais para a função de propulsão (para isso geralmente usam transmissão convencional por engrenagem); caso tenham algum uso especial com acionamento hidráulico, podem se enquadrar na categoria on-road.

Contudo, as Requerentes e os oficiados no teste de mercado concordam no sentido que as soluções hidráulicas off-road e on-road (quando para realização de função trabalho) constituem o mesmo mercado, vez que não há diferenciação técnica entre os segmentos.

Outras especificidades técnicas que cabem ser destacadas em relação a soluções hidráulicas são em relação a arquitetura (ciclo aberto/fechado) e em relação a potência (alta, média ou baixa). Contudo, as Requerentes e os oficiados no teste de mercado (concorrentes e clientes das Requerentes) concordam que sistemas hidráulicos de circuito aberto/fechado e com motores/bombas de diversas potências devem integrar o mesmo mercado, vez que estas diferenças técnicas não estão atreladas a aplicações específicas (inclusive, mesmo sistemas com arquiteturas diferentes e potências distintas podem ser usados para a mesma função).

Os principais clientes de produtos hidráulicos para aplicação móvel são OEMs (Original Equipment Manufacturers, no Brasil geralmente chamado de montadoras), que adquirem os componentes para fabricar seus veículos e máquinas (por exemplo, John Deere, Caterpillar, CNH Industrial, Valtra, Massey Ferguson, etc). Além das OEMs, integram a base de clientes também as distribuidoras independentes, que geralmente os revendem a OEMs ou a consumidores finais como peças de reposição no IAM (Independent Aftermarket).

Tanto as Requerentes quanto os oficiados no teste de mercado concordam que os produtos de sistemas hidráulicos não se diferenciam quando destinados a OEMs e quando destinados a distribuidores independentes (seja em características, padrões de qualidade ou qualquer atributo físico relevante). Alguns oficiados apontaram que poderiam existir diferenças comerciais (negociação e transação).

Quando da elaboração dos dados de mercado pela SG, não foi possível chegar a estimativas consistentes de estrutura de oferta separadas para os segmentos OEM e IAM. Assim, OEM e IAM serão considerados o mesmo mercado no geral para fins da análise concorrencial, sem prejuízo de apontar algumas peculiaridades em mercados específicos.

Cabe destacar que as Requerentes alertaram para a tendência da eletrificação da indústria hidráulica, especialmente nos casos em que se exige um nível de energia mais baixo. O uso de componentes elétricos e híbridos ao invés de hidráulicos permite uma flexibilidade adicional, maior eficiência de energia (com redução de custos de combustível) além da redução dos níveis de ruído das máquinas e equipamentos. Essa tendência estaria sendo alavancada pelos esforços em prol do uso de tecnologias não-poluentes e redução da emissão de poluentes.

Não será aprofundada a análise dos mercados de sistemas elétricos e híbridos vez que não há sobreposição ou integração das atividades das Requerentes nos mercados de direção eletro-hidráulica, tampouco no setor de motores elétricos.

As Requerentes afirmam que cada componente dos sistemas de direção constitui um mercado relevante distinto (volante; reservatório do fluido; bomba de direção; unidade de direção; cilindro de direção; mangueiras; amplificadores de fluxo; válvulas prioritárias).

Sistema de direção hidráulica básico

Fonte: Requerentes e SG

(i) volante, que é controlado por um operador humano e que comanda a resposta do sistema de direção com base na direção e na intensidade de rotação;

(ii) reservatório (tanque) que retém o fluido hidráulico;

(iii) uma bomba de direção, que usa pressão para mover o fluido-hidráulico do reservatório para a unidade de direção;

(iv) uma unidade de direção, que é conectada ao volante e contém várias válvulas que controlam o fluxo de fluido para os cilindros de direção das rodas esquerda e direita, incluindo válvulas de controle de pressão (válvulas de descompressão) e direção (válvulas rotativas) que direcionam o fluxo;

(v) um cilindro de direção, que consiste em um atuador mecânico, que aplica força ao elo de direção conectado à roda e causa o movimento angular da roda; e(vi) mangueiras, que fornecem fluido hidráulico e conectam a bomba de direção à unidade de direção e a unidade de direção aos cilindros de direção.

Sob a ótica da demanda, isso se daria porque geralmente os clientes OEM normalmente adquirem separadamente os componentes de direção hidráulica e montam os seus próprios sistemas de direção hidráulica completos. Assim, as cotações de preço geralmente são separadas por componente (e não como um sistema completo), ainda que comprem vários componentes do mesmo fornecedor. Ainda, os oficiados no teste de mercado convergem na afirmação que não há substutibilidade entre cada um dos componentes.

Sob a ótica da oferta, os fabricantes dos componentes de sistema de direção hidráulica podem vender componentes individuais sem precisar completar os sistemas. Por exemplo, nem a Danfoss nem a Eaton Hydraulics fabricam todos os componentes necessários para formar um sistema de direção hidráulico completo.

Considerando o exposto e as segmentações do sistema de direção hidráulica, dentre as atividades das Requerentes haveria sobreposição apenas em relação aos mercados de unidades de direção hidráulica e válvulas prioritárias.

A função das válvulas hidráulicas em um sistema de energia hidráulica seria controlar o fluxo do fluido hidráulico, se diferenciando entre (i) válvulas de cartucho – para circuitos hidráulicos integrados (Hidraulic Integrated Circuits – HICs) e (ii) válvulas de carretel.

Há dois precedentes no CADE que apontam para considerar o mercado de válvulas hidráulicas como único (sem segmentações), vez que haveria um certo grau de substitubilidade entre os produtos^[3], que convergem também com entendimento da Comissão Europeia^[4] . Contudo, ambos os entendimentos se deram em operações em que as válvulas hidráulicas não consistiam o cerne das respectivas operações, assim, a análise concorrencial destes produtos não foi aprofundada.

No teste de mercado conduzido pela SG, os oficiados convergiram no entendimento de que válvulas de cartucho/HICs e válvulas de carretel não são perfeitamente intercambiáveis (nas funcionalidades, usos finais, custos e desempenho). Assim, para esta Operação, os mercados relevantes produtos em relação a válvulas hidráulicas para aplicações móveis foram segmentados em válvulas hidráulicas de cartucho/HICs e válvulas hidráulicas de carretel.

Os motores hidráulicos têm a função de converter energia hidráulica em energia mecânica, funcionando da seguinte forma: (i) uma bomba hidráulica envia fluido para o motor sob alta pressão; (ii) quando o fluído entra no motor, ele gera uma força de torção (torque) que gira um eixo de transmissão; (iii) o motor força então o fluido para fora a uma pressão mais baixa, fazendo funcionar o atuador.

Ainda que todos os tipos de motores hidráulicos cumpram, em suma, esta mesma função, existem quatro tecnologias básicas como opção: motores de engrenagem, motores orbitais, motores de palhetas e motores de pistão.

As Requerentes afirmaram que os quatro tipos de motores constituiriam um mesmo mercado, contudo, o teste de mercado conduzido pela SG constatou que não haveria plena substitubilidade entre os diferentes tipos de motor (seria aplicável apenas em alguns casos). Haveria diferenciação entre os requisitos de aplicação da máquina destino (ou seja, nem todos motores atendem às funcionalidades de todas as máquinas com a mesma adequação/eficiência), além de características técnicas distintas, como rotação, pressão trabalho. Os custos de produção e preços de venda também seriam bem diferenciados entre os tipos de motor.

Assim, os mercados relevantes produto de motores hidráulicos para aplicações móveis serão definidos por segmento, existindo sobreposição horizontal no Brasil para motores hidráulicos de engrenagem, motores hidráulicos orbitais e motores hidráulicos de pistão.

As bombas hidráulicas têm a função de converter energia mecânica em energia fluida por meio da geração de fluxo ao fluido, fornecendo fluido ao motor. Os tipos de bombas hidráulicas incluem bombas de engrenagem, bombas de pistão e bombas de palhetas.

As Requerentes afirmaram que o mercado relevante deveria ser definido como bombas hidráulicas móveis de maneira ampla, vez que a funcionalidade das bombas seria a mesma, ainda que existissem diferenças técnicas entre elas. Contudo, o teste de mercado realizado pela SG verificou que poderiam existir aplicações diferenciadas para cada tecnologia, considerando as limitações de vazão, performance, funcionalidade e preço.

A partir das respostas dos oficiados, os mercados relevantes produto de bombas hidráulicas serão definidos por segmento, existindo sobreposição horizontal no Brasil para bombas hidráulicas de engrenagem e bombas hidráulicas de pistão.

Os produtos de automação e controle coordenam as funções de trabalho de uma máquina e realizam o intercâmbio de comunicações entre o operador da máquina e as funções de trabalho. Dentre estes produtos estão: controladores, homem-máquina (HMI), aplicação telemática, sensores e software para controle de aplicações hidráulicas.

O CADE tem precedentes tanto no sentido de considerar como um mercado único de automação e controle, quanto no sentido de segmentar os componentes por produto ou por setor que seriam aplicados. A Comissão Europeia tem precedentes nos quais o mercado é definido como único e global para produtos de automação e controle no espaço de fabricação.

Segundo as Requerentes, as opções de fornecimento competem entre si, e seriam elas dispositivos programáveis, de programação própria ou dispositivos programados, no qual o cliente opta por uma delas, independentemente de qual/quais componentes vão integrar a solução contratada.

O teste de mercado corroborou a tese das Requerentes em relação à definição de mercado relevante produto único e amplo, sendo ele componentes de automação e controle hidráulico.

Há precedentes no CADE relacionado a determinados componentes hidráulicos que indicam escopo geográfico tanto nacional^[5] como mundial^[6] .A Comissão Europeia tem considerado o mercado relevante geográfico destes produtos como o Espaço Econômico Europeu^[7] .

As Requerentes informaram não fabricar no país a maioria dos produtos envolvidos na Operação, atuando no Brasil através de importações advindas de suas filiais no exterior. Ainda, afirmam que em alguns mercados relevantes não haveria produção local por nenhum agente, de forma que a demanda doméstica seria integralmente suprida por importações. A partir destes argumentos, as Requerentes pretendiam a definição geográfica dos mercados relevantes mais ampla do que nacional.

No teste de mercado, não houve consenso entre os oficiados sobre a abrangência nacional ou mundial dos mercados relevantes envolvidos na Operação. Cabe destacar que alguns clientes realizam processos de cotações e aquisições de componentes hidráulicos de forma global (principalmente as grandes OEMs), enquanto outros clientes realizam suas compras exclusivamente em território nacional (principalmente as distribuidoras).

Importante destacar que a maioria dos clientes oficiados no teste de mercado considerou imprescindível a existência da presença física do fornecedor no Brasil que seja capaz de prestar serviços de suporte pós-venda. Desta forma, mesmo os fornecedores que atuam no Brasil através de fábricas no exterior detêm algum tipo de representação em território nacional para prestação deste tipo de suporte.

A produção nacional das Requerentes de alguns componentes hidráulicos não é inexpressiva. A Danfoss fabrica motores de pistão, bombas de pistão, e válvulas em Caxias do Sul (RS) e fabrica componentes para refrigeração em Osasco (SP). Considerando as vendas da Danfoss no Brasil, os seguintes montantes são supridos por fabricação local:

Ainda, a Eaton possui uma fábrica de mangueiras de borracha em Guaratinguetá (SP), na qual instalou em novembro de 2020 uma linha de produção de motores orbitais. Considerando que é recém-inaugurada, não entrou numericamente na estrutura da oferta das sessões seguintes (baseada principalmente nos dados de 2017-2019), mas foi levada em conta para a análise qualitativa do cenário das Requerentes no pós-Operação.[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

Pelos motivos expostos e considerando a dinâmica concorrencial que o setor apresenta, faz sentido analisar os mercados relevantes considerando cenários tanto global quanto nacional.

Feita as considerações acima, apresentamos abaixo as sobreposições horizontais e integrações verticais entre os produtos fabricados e comercializados pelas Requerentes:

No que se refere às integrações verticais ocasionadas pela Operação, as Requerentes afirmaram que a verticalização da produção não desempenha papel relevante nos mercados afetados, não sendo essencial para competir nesses segmentos^[11]. Ainda que as Requerentes fabriquem e comercializem produtos que potencialmente poderiam ser insumo ou complemento para seus próprios produtos, por razões técnicas e comerciais os fornecedores de componentes hidráulicos preferem não comprar componentes de seus concorrentes.

Considerando o exposto, as Requerentes afirmam que a Operação não resulta em qualquer integração vertical, bem como não ensejará qualquer preocupação concorrencial relacionada à possibilidade de fechamento de mercado.

Em relação às sobreposições horizontais no Brasil de produtos fabricados ou comercializados pelas Requerentes no Brasil, temos:

II.5. Síntese dos mercados relevantes envolvidos na Operação

Para fins de análise da Operação, os seguintes mercados relevantes de componentes hidráulicos para aplicações móveis serão analisados, considerando tanto o cenário geográfico global quanto o nacional:

Unidades de direção hidráulica (HSU), em sentido estrito (excluindo direção eletro-hidráulica e elétrica);

Válvulas prioritárias;

Válvulas hidráulicas de cartucho/HICs;

Válvulas hidráulicas de carretel;

Motores hidráulicos de engrenagem;

Motores hidráulicos orbitais;

Motores hidráulicos de pistão;

Bombas hidráulicas de engrenagem;

Bombas hidráulicas de pistão;

Componentes de automação e controle hidráulico.

II.6. Possibilidade de exercício de poder de mercado

De acordo com a Lei nº 12.529 de 30 de novembro de 2011, em seu art. 36, § 2º, presume-se posição dominante sempre que um agente for capaz de alterar unilateralmente as condições de mercado ou quando controlar 20% do mercado relevante. No art. 88 da mesma Lei determina-se que serão proibidos os atos de concentração que possam criar ou reforçar uma posição dominante, salvo se melhorar a produtividade/competitividade/qualidade, propiciar eficiência ou desenvolvimento, quando parte relevante dos benefícios decorrente dos atos de concentração será repassada ao consumidor.

Ainda, considerando a prática do CADE para análise de concentrações horizontais (condensada em precedentes, no Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal (“Guia H”) e de acordo com o entendimento das autoridades antitruste estrangeiras maduras), verifica-se a concentração do mercado envolvido e o nexo de causalidade desta concentração com a operação analisada através do Índice Herfindahl-Hirchman (“HHI”):

HHI abaixo de 1500 pontos: mercado não concentrado;

HHI entre 1.500 e 2.500 pontos: mercado moderadamente concentrado;

HHI acima de 2.500 pontos: mercado altamente concentrado;

ΔHHI abaixo de 100 pontos: pequena alteração na concentração;

ΔHHI entre 100 e 200 pontos: média alteração na concentração;

ΔHHI acima de 200 pontos: significante alteração na concentração.

Assim, as análises mais detalhadas dos atos de concentração se dão quando o mercado pós operação apresenta-se altamente concentrado (HHI > 2.500 pontos), e que a operação tenha nexo causal com este cenário (ΔHHI > 200 pontos).

As Requerentes apresentaram estimativas da dimensão total e participações de mercado de cada fornecedor, tanto para o cenário nacional quanto mundial, nos anos de 2017 a 2019 (para a maioria dos mercados). As oficiadas no teste de mercado apresentaram seus dados em relação ao cenário nacional, para conferir mais precisão à estrutura de mercado que foi objeto de análise pela SG.

A estrutura de oferta montada pela SG será apresentada a seguir.

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

A queda abrupta na participação de mercado da Ognibene em 2019 foi explicada pela empresa por conta da crescente procura dos clientes nacionais pelas vendas diretas efetuadas pelas filiais do Grupo Ognibene no exterior. Desse modo, o faturamento e o volume de vendas informados pela Ognibene dizem respeito apenas à Ognibene Brasil para o mercado doméstico (não abrangendo as vendas do Grupo para clientes brasileiros).

Contudo, mesmo considerando que a participação de mercado da maior rival das Requerentes poderia estar subestimada, não muda a conclusão de que a participação conjunta das Requerentes neste mercado é alta (por exemplo, o cenário de 2018 seria [ACESSO RESTRITO AO CADE])

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

Pelo exposto acima, em virtude do grau de participação conjunta e da magnitude das variações de HHI ocasionadas pela Operação, será feita a análise de probabilidade de poder econômico nos seguintes mercados:

Unidades de direção hidráulica (Brasil e Mundo)

Motores orbitais (Brasil e Mundo)

Motores de pistão (Brasil)

Bombas de pistão (Brasil)

II.7. Probabilidade de exercício de poder de mercado

Segundo o Guia H, a avaliação quanto à probabilidade do abuso de poder de mercado deverá considerar (i) a possibilidade de entrada tempestiva, provável e suficiente; (ii) o nível de rivalidade existente; (iii) a avaliação do poder de compra quando se tratar de insumo; e (iv) ponderação das eficiências econômicas inerentes ao ato de concentração.

No mercado de unidades de direção hidráulica, os oficiados no teste de mercado apontaram algumas barreiras à entrada, como a necessidade de alto investimento em máquinas e equipamento e os longos e complexos processos de homologação pelos clientes OEM. De modo geral, os oficiados apontaram um tempo necessário para entrada completa de 2 anos (quando a empresa já fabrica produto semelhante) a 5 anos (quando a empresa é nova no setor). Neste mercado, as importações constituem um componente relevante, vez que virtualmente não há produção local desse item (com exceção da recém-entrante Hybel).

No que se refere à rivalidade, a SG constatou, a partir da evolução das participações de mercado, que a combinação dos negócios das Requerentes geraria um player [ACESSO RESTRITO AO CADE] maior que seu principal concorrente neste mercado no Brasil – a Ognibene.

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

Ainda, o rol de fornecedores no mercado é reduzido^[12], sendo que há significativos custos de troca de fornecedor (processo complexo e demorado de testes e homologação) e os produtos frequentemente devem adaptar-se às especificações demandadas pelas OEMs (heterogeneidade). Assim, a SG entendeu que não estariam presentes as condições de efetiva rivalidade no mercado de unidades de direção hidráulica.

No que se refere aos mercados de motores orbitais e motores de pistão, os oficiados no teste de mercado apontaram como barreiras à entrada a magnitude dos investimentos necessários para estabelecer uma unidade produtiva, além de aspectos de know-how e capacidade técnica. Além disso, os oficiados apontaram um período de entrada efetiva de 1 ano (para agentes que já fabricam produtos semelhantes) até 10 anos (para empresas novas no setor), o que aponta uma condição de entrada intempestiva nestes mercados^[13]. Nestes mercados, as importações constituem um componente relevante (seja intragrupo, seja via aquisição de grupos estrangeiros).

Quanto à rivalidade, constatou-se no teste de mercado que as Requerentes são os principais fornecedores das OEMs, sendo que as alternativas seriam a Parker Hannifin (para motores orbitais, com menos destaque) e a Bosch Rexroth (para motores de pistão). Assim, há poucos fornecedores e a troca de fornecedor apresenta altos custos para os clientes (longo e complexo período de testes e homologação), não sendo muito comum no mercado. A SG concluiu que não estariam presentes as condições de efetiva rivalidade nos mercados de motores orbitais e motores de pistão.

No mercado de bombas de pistão, os oficiados no teste de mercado de maneira geral corroboraram o entendimento das Requerentes quanto à inexistência de barreiras convencionais à entrada (em relação a regulação, licenças, insumos, patentes, etc). Contudo, o nível de exigência das OEMs em relação à qualidade do produto e o status consolidado dos agentes que já atuam no mercado podem ensejar uma certa dificuldade a um eventual entrante. Importações constituem componente relevante na dinâmica concorrencial deste mercado, mesmo para os players que possuem fábricas no Brasil (como a Danfoss e a Bosch Rexroth).

Quanto à rivalidade, constatou-se que em um cenário pós-Operação as Requerentes deteriam participação de mercado combinada menor do que seu principal rival, a Bosch Rexroth (tanto no Brasil quanto no Mundo). Contudo, a Operação agrava o cenário nos quais existem poucos fornecedores (e que a troca entre eles apresenta altos custos, além de ser demorada e complexa).

O cenário tende ao duopólio dos dois agentes que possuem produção nacional (Bosch Rexroth e Danfoss), sendo que há pouca capacidade ociosa local disponível para a absorção de demanda no caso de aumento de preços. Este desvio de demanda teria de ser feito via importação; segundo os oficiados no teste de mercado, há pouca probabilidade de investimento de aumento de capacidade produtiva neste mercado, visto que não há tendência de crescimento do mercado como um todo. Assim, não estariam presentes as condições de efetiva rivalidade no mercado de bombas de pistão.

Diante do exposto, entende-se que não se mostram presentes as condições efetivas e suficientes de rivalidade nos mercados relevantes analisados nesta sessão, de forma que em um cenário pós-Operação há probabilidade de exercício de poder de mercado.

II.8. Eficiências

A Nota Técnica nº 24/2020/CGAA3/SGA1/SG/CADE, acolhida pelo Despacho SG nº 1250/2020, declarou o Ato de Concentração complexo e a necessidade de instrução adicional. Em atenção à faculdade dada pelo Despacho para apresentar as eficiências econômicas geradas pela Operação, as Requerentes apresentaram as seguintes considerações:

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES];

^[14] [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES];

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

Segundo as Requerentes, elas não seriam capazes de atingir os benefícios e eficiências apontados sem a Operação, pois: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

Por fim, as Requerentes ainda destacam que [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

A Lei nº 12.529/2011, em seu art. 88, §§ 5º e 6º, dispõe:

Art. 88. Serão submetidos ao Cade pelas partes envolvidas na operação os atos de concentração econômica em que, cumulativamente:

[...]

§ 5º Serão proibidos os atos de concentração que impliquem eliminação da concorrência em parte substancial de mercado relevante, que possam criar ou reforçar uma posição dominante ou que possam resultar na dominação de mercado relevante de bens ou serviços, ressalvado o disposto no § 6º deste artigo.

§ 6º Os atos a que se refere o § 5º deste artigo poderão ser autorizados, desde que sejam observados os limites estritamente necessários para atingir os seguintes objetivos:

I - cumulada ou alternativamente: a) aumentar a produtividade ou a competitividade; b) melhorar a qualidade de bens ou serviços; ou c) propiciar a eficiência e o desenvolvimento tecnológico ou econômico; e

II - sejam repassados aos consumidores parte relevante dos benefícios decorrentes.

A prática do CADE, condensada no Guia H, estabeleceu alguns critérios para analisar as eventuais eficiências econômicas decorrentes dos atos de concentração horizontal e a probabilidade de repasse desses benefícios ao consumidor.

As eficiências devem (i) ser prováveis e verificáveis, evitando argumentações especulativas; (ii) em última análise, aumentar o bem-estar do consumidor, e não apenas aumentar os lucros das empresas fusionadas; (iii) ser específicas da operação, ou seja, somente serão consideradas aquelas que não poderiam ser alcançadas de outra forma senão o ato de concentração em análise.

Segundo a análise da SG, há sérias dúvidas sobre a natureza específica das eficiências alegadas pelas Requerentes, além do que não foram apresentados dados que comprovassem a veracidade dos argumentos^[15].

Por fim, há sérias dúvidas sobre a probabilidade de repasse ao consumidor, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

Pelo exposto, não se mostra presente a condição de eficiências econômicas, nos termos da Lei nº 12.529 de 2011, art. 88, §6º nos mercados relevantes da Operação, para que se justifique sua aprovação sem restrições.

O Contrato de Compra e Venda de Ações e de Ativos firmado entre as Requerentes contém as seguintes cláusulas de não concorrência e não solicitação:

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

Observa-se que o escopo material, geográfico e temporal delimitado na cláusula de não-concorrência acima exposta está delineada em conformidade com os precedentes do CADE.

III. NEGOCIAÇÃO DE REMÉDIOS ANTITRUSTE

Considerando a probabilidade do exercício de poder de mercado nos quatro mercados relevantes analisados acima (unidades de direção hidráulica, motores orbitais, motores de pistão e bombas de pistão) e a não demonstração de eficiências econômicas que justifiquem a concentração, mostrou-se oportuno discutir a implementação de remédios antitruste para que eventualmente a Operação fosse aprovada.

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].^[16]

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

[ACESSO RESTRITO AO CADE].

Diante deste cenário apontado, a Superintendência-Geral encaminhou o caso ao Tribunal com uma impugnação da Operação. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

III.1. O Acordo em Controle de Concentrações e a proposta final de Remédios Antitruste para aprovação da Operação

No dia 05.05.2021 as Requerentes apresentaram a proposta formal de Acordo em Controle de Concentrações (SEI 0900360 e 0900362), que será descrita abaixo.

III.1.1. Remédios Estruturais

Desinvestimento de 3 plantas da Danfoss: em Hopkinsville (EUA); Parchim (Alemanha); e Breslávia (Polônia). Estas plantas da Danfoss produzem unidades de direção hidráulica, motores orbitais e válvulas de direção eletro-hidráulica (este último mercado não apresenta preocupações concorrenciais no Brasil, mas foi objeto de restrições por parte da Comissão Europeia, de forma que foi incluído no pacote de remédios global por força da decisão administrativa europeia). Adicionalmente, serão transferidas 2 linhas de produção da Eaton (originárias de Eden Prairie e Shawnee nos EUA) para a fábrica da Danfoss em Hopkinsville a ser desinvestida (constituindo um arranjo mix-and-match). Estas linhas da Eaton também produzem unidades de direção hidráulica e motores orbitais.

Estão incluídos no pacote a ser desinvestido, além dos ativos físicos, as respectivas carteiras de clientes, ordens de compras, marcas, contratos de fornecimento de insumos, imóveis e ativos intangíveis (incluindo licenças governamentais, crédito, funções, patentes, marcas, etc.) e funcionários. As Requerentes se comprometem a não readquirir os ativos desinvestidos por 10 anos.

Os ativos a serem desinvestidos devem ser vendidos conjuntamente, para um único comprador, com os requisitos seguintes: O comprador deverá (i) ser independente em relação do Grupo Danfoss; (ii) deter experiência e capacidade suficiente para atuar no setor de hidráulica no Brasil; (iii) deter capacidade financeira, capacidade de P&D e incentivos para manter e desenvolver as fábricas adquiridas como competitivas, atrativas e viáveis frente à Danfoss e outros concorrentes; e, por fim, (iv) evitar que a aquisição dos ativos desinvestidos gere preocupações antitruste e regulatórias prima facie.

III.1.2. Remédios Comportamentais

Renunciar a acordos de exclusividade que estejam em vigência e deixar de firmar novos acordos com cláusulas de exclusividade no Brasil, por 3 anos, no Brasil.

Não adquirir fabricantes de unidades de direção hidráulica, motores orbitais, bombas de pistão e/ou bombas de pistão com fabricação no Brasil ou vendas para o Brasil, por 3 anos.

Tomar medidas razoáveis para incentivar que os vendedores Danfoss/Eaton Hydraulics de unidades de direção hidráulica e motores orbitais responsáveis pelas vendas para o Brasil aceitem serem contratados pelo comprador dos ativos desinvestidos (caso o comprador opte por contratá-los).

III.1.3. Outras disposições

A Operação não poderá ser implementada antes de ser celebrado um contrato final vinculativo de alienação dos ativos.

O contrato de alienação vinculativo com o comprador fica condicionado à aprovação do CADE.

Os mandatários de monitoramento e de desinvestimento (trustees) deverão passar pela aprovação do CADE.

Há disposições como hold separate, ring-fencing, no poaching e outras que visam a separação dos ativos, com manutenção da viabilidade e competitividade das fábricas a serem desinvestidas.

A Danfoss terá 6 meses para encontrar um comprador dos ativos. Caso não encontre, o trustee terá mandato para vender os ativos nos 6 meses seguintes. Após a celebração do contrato de venda, a Danfoss terá 3 meses para transferir a titularidade das 3 plantas desinvestidas e também a titularidade dos ativos da Eaton Hydraulics a serem incorporados na planta de Hopkinsville. Depois deste período, haverá um tempo adicional para realizar a transferência física dos ativos e requalificá-las.

O atraso injustificado ou descumprimento de qualquer compromisso pode resultar em penalidades, sanções e multa.

III.1.4. Considerações sobre o Acordo em Controle de Concentrações

^[18], [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Pelas informações disponíveis, os ativos constituem um pacote completo e operacionalmente viável, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

Os remédios estruturais foram desenhados de forma a evitar que os ativos se dispersem entre vários compradores (o que poderia ocasionar vários players pequenos sem força suficiente para rivalizar com as Requerentes no pós-Operação) ou que os ativos sejam comprados por algum agente sem experiência, capacidade financeira, interesse e incentivos (ou algum pure play financial investor) para rivalizar com as Requerentes no cenário pós-Operação.

Cabe destacar também que a forma, requisitos e calendário de desinvestimento foram pensados evitando que as Requerentes possam sabotar os ativos a serem desinvestidos, inclusive, caso o façam em descumprimento das cláusulas do ACC, inclusive com vedação da implementação da Operação antes que seja firmado um contrato vinculativo de desinvestimento.

Em relação aos remédios comportamentais, a vedação dos acordos de exclusividade (que não é uma prática tão comum neste setor) visa evitar que as Requerentes usem destas restrições no curto prazo para fechar os quatro mercados com preocupações concorrenciais e minem a expansão de concorrente nas próximas cotações e contratações dos grandes clientes. Pelas informações prestadas pelas Requerentes, os contratos de fornecimento de sistemas hidráulicos geralmente são de curto prazo, de forma que um período de 3 anos sem exclusividade seria suficiente para os concorrentes intensificarem sua oferta, sem onerar o CADE com longos períodos de monitoramento dos compromissos.

A vedação à aquisição nos próximos 3 anos visa evitar que as Requerentes entrem em uma sequência de aquisições e crescimento inorgânico nos quatro mercados com preocupações concorrenciais, consolidando artificialmente o setor e construindo poder de mercado indevido (ou seja, que não seja devido à disruptividade, inovação e pelo bem-estar do consumidor).

Por fim, os incentivos para que os funcionários sejam contratados pelo comprador (caso o comprador opte por isso), visa garantir os melhores instrumentos de imediato – incluindo pessoal capacitado e habituado a vender no/para o Brasil (além da capacidade produtiva de imediato e contratos vigentes) – para que os ativos desinvestidos continuem atuando no mercado brasileiro e até mesmo tenha incentivos para expandir a oferta no Brasil, aumentando o efeito pró-competitivo do remédio estrutural.

Considero os remédios propostos necessários e satisfatórios em relação a mitigar as preocupações concorrenciais decorrentes deste Ato de Concentração. Estão atendidos os requisitos de proporcionalidade, tempestividade, factibilidade e verificabilidade, característicos da prática deste Conselho e em linha com as recomendações do Guia de Remédios Antitruste da autoridade.

Além do Brasil, a presente Operação foi também notificada nos Estados Unidos, União Europeia, Ucrânia, Egito, China, Coreia do Sul, México, Austrália e Turquia.

Considerando as características do mercado em análise tornou-se essencial estabelecer um diálogo com algumas autoridades de defesa da concorrência, visando uma coerência entre as análises a fim de evitar remédios que onerem excessivamente as empresas envolvidas e, ao mesmo tempo, guardem equilíbrio com os posicionamentos estrangeiros, respeitando as especificidades do mercado brasileiro, e busquem preservar a efetividade dos remédios estabelecidos.

Neste contexto, observa-se que na Austrália o presente ato de concentração foi aprovado sem restrições e a autoridade australiana alegou que a Danfoss e a Eaton continuariam enfrentando forte pressão competitiva de outras empresas do setor, como a Bosch Rexroth e a Parker Hannifin.

Foi observado pela autoridade australiana que os sistemas e componentes hidráulicos são importados e que os agentes atuantes nesse mercado não indicaram preocupações com a proposta de aquisição. Na análise realizada houve o indicativo de que tais produtos possuem produtos substitutos prontamente disponíveis para importação.

Os advogados das Requerentes também indicaram que houve a aprovação da operação na Turquia.

Em relação à autoridade europeia, DGComp da Comissão Europeia, e ao Departamento de Justiça dos EUA, DoJ, o ato de concentração foi considerado complexo, havendo uma análise mais profunda dessas autoridades em relação às condições para a sua aprovação.

No âmbito europeu, houve uma profunda instrução do caso e foi observado que a operação resultaria em uma redução no número de empresas ofertantes e uma elevada participação de mercado para alguns componentes hidráulicos para aplicações móveis, como: motores orbitais, unidades de direção hidráulica e válvulas hidráulicas. A análise indicou a existência de significativas barreiras à entrada, além de que os adquirentes destes produtos têm dificuldades para realizar trocas de fornecedores.

Desta forma, o DGComp negociou remédios estruturais com foco no desinvestimento de parte dos negócios da Danfoss, em relação a motores orbitais, unidades de direção hidráulica e válvulas hidráulicas. As unidades de negócios desinvestidas foram incorporadas empresa pela White Drive Motors & Steering, envolvendo aproximadamente 800 empregados, e plantas industriais em Wroclaw (Polônia), Parchim (Alemanha) e Hopkinsville (EUA).

O acordo de desinvestimento incorpora também alguns requisitos adicionais, tais como a transferência, por parte da Eaton, de algumas linhas de produção de motores orbitais, de unidades de direção hidráulica e de válvulas hidráulicas, que serão alocadas na planta industrial de Hopkinsville. A Danfoss também se comprometeu a transferir tecnologias adicionais de ambas as empresas para a produção de unidades de direção hidráulica.

A análise realizada nos EUA goza de ritos processuais e de instrução próprios e, em alguma medida, possuem um grau de publicidade menor que as observadas em outras jurisdições, principalmente em situações que envolvem a negociação de remédios estruturais. A fim de acompanhar o andamento da análise, foram realizadas conferências telefônicas com os responsáveis pelo caso no DoJ e foi indicado que [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES].

Diante do exposto, entendemos que os remédios apresentados ao longo deste voto guardam coerência e harmonia com os posicionamentos das autoridades estrangeiras referidas, além de estarem compatíveis com preocupações específicas afetas ao mercado brasileiro.

A Operação se dá no setor de sistemas de energia hidráulica, inexistindo integrações verticais e havendo sobreposição nos sistemas hidráulicos apenas para aplicações móveis. A análise dos mercados relevantes produto segmentou cada componente hidráulico como um mercado diferente e, quando aplicável, suas segmentações por diferenciações técnicas/funcionais. Em relação ao escopo geográfico, foi considerado tanto o cenário nacional quanto o cenário global (vez que as importações se mostraram consideráveis e frequentes no setor).

O resultado demonstrou sobreposição nos mercados de unidades de direção hidráulica; válvulas prioritárias; válvulas de cartucho; válvulas de carretel; motores de engrenagem; motores orbitais; motores de pistão; bombas de engrenagem; bombas de pistão; e componentes de automação e controle para sistemas hidráulicos.

Verificou-se possibilidade e probabilidade de exercício de poder econômico nos seguintes mercados relevantes:

Não se mostraram presentes as condições de eficiências, melhorias de bem-estar do consumidor ou desenvolvimento econômico que justificassem a aprovação desta concentração com probabilidade de exercício de poder de mercado.

Por isso, se estabeleceram remédios estruturais (desinvestimento de fábricas e ativos de unidades de direção hidráulica e motores orbitais no exterior que são grandes fornecedoras do Brasil, via importação), complementados por remédios comportamentais nos mercados brasileiros de unidades de direção hidráulica, motores orbitais, motores de pistão e bombas de pistão.

Os remédios foram considerados necessários e satisfatórios para mitigar as preocupações concorrenciais decorrentes da Operação, dentro do cenário atual do setor. Em relação ao desinvestimento de ativos no exterior, cabe lembrar que o CADE empreendeu os melhores esforços para se construir um cenário em que o comprador dos ativos tenha todos os incentivos e capacidade para continuar competindo intensamente no Brasil e rivalizando com as Requerentes. Não há como se prevenir de fatores alheios à política antitruste que venham mitigar o efeito pró-competitivo dos remédios: por exemplo, eventual adoção de políticas fiscais protecionistas ou choques cambiais que venham a tornar as importações inviáveis e mudem as condições do setor sobre o qual se estabeleceu a análise deste Tribunal.

Por isso, voto pela aprovação da Operação, com as restrições descritas no Acordo em Controle de Concentrações.

Por tudo quanto exposto, voto pela aprovação com restrições do presente Ato de Concentração, condicionado à celebração do Acordo em Controle de Concentrações, constante do Anexo I do presente voto.

[1] AC nº 08012.001861/2000-70 (Requerentes: Parker-Hannifin Corporation e Dana Corporation).

[3] AC 08012.002571/2001-41 (Requerentes: Sauer-Danfoss e Hidrover) e AC nº 08012.001861/2000-70 (Requerentes: Parker-Hannifin, PH do Brasil, Gresen, Albarus e Dana).

[5] AC nº 08012.002571/2001-41 – mercado relevante nacional de válvulas hidráulicas

[6] AC nº 08012.001861/2000-70 – mercado relevante global de cilindros hidráulicos, válvulas hidráulicas e bombas hidráulicas

[11] Ainda, complementaram “nem a Danfoss nem a Eaton Hydraulics são verticalmente integradas na cadeia de suprimentos de produtos de unidades de direção, válvulas móveis, motores móveis ou bombas móveis”.

[12] Para clientes OEM, seria praticamente apenas Danfoss, Eaton e Ognibene. Parcela significativa dos fornecedores consultados fornecem unidades de direção hidráulica que não são fabricados por eles, que os descredenciaria a figurar como alternativas factíveis de fornecimento às OEMs.

[13] Por exemplo, a empresa Medal, que já atua no segmento de componentes de sistemas hidráulicos, apontou que está há 5 anos tentando desenvolver um modelo de bomba de pistão simples, mas ainda não conseguiu atingir a qualidade apta ao mercado.

[14] Apresento a síntese elaborada no Parecer SG nº 1/2020: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]”.

[15] Parecer SG nº 1/2020: “469. No que tange às possíveis eficiências apresentadas pelas Partes, há dúvidas em relação à sua natureza específica. Isto porque os alegados benefícios relacionados [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] poderiam, a princípio, ser atingidos por meios alternativos – não necessariamente de forma única e exclusiva através da presente Operação. Em contraposição a este entendimento, alegam as Partes que a Danfoss [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Entretanto, não há como se comprovar a veracidade de tal argumento, e de todo modo as Requerentes não se mostraram capazes de sustentá-la com a apresentação de dados e informações que a confirmasse de maneira inequívoca (ou que ao menos indicasse tratar-se de uma possibilidade plausível e provável). 470. Adicionalmente, algumas das eficiências alegadas (notadamente aquelas relacionadas [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]) não são passíveis de fácil verificação e confirmação, no que se refere aos cálculos e premissas efetivamente utilizados. Conforme estabelecido expressamente pelo Guia-H, “deve-se afastar qualquer benefício que seja puramente especulativo ou que não seja concretamente provável e verificável, sob pena de se subestimar, equivocadamente, efeitos negativos severos aos consumidores e à coletividade em geral”. 471. Por fim, não foram apresentadas evidências relevantes de que tais eficiências seriam de fato repassadas aos consumidores. Alegam as Partes que [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Entretanto, conforme as conclusões obtidas na análise da presente Operação, constatou-se que a transação em epígrafe daria ensejo a altos níveis de concentração de mercado por parte das Requerentes – que já constituem players relevantes nos segmentos avaliados. Nessas circunstâncias, afigura-se como altamente improvável o exercício de pressão competitiva pelos demais concorrentes estabelecidos, muitos dos quais não possuem o mesmo status de relevância usufruído pelas Partes. Assim, a validade do argumento prevendo o repasse de eficiências aos consumidores torna-se pouco provável”

[16] Guia de Remédios: “Remédios estruturais devem ser considerados prioritariamente, visto que a origem do problema concorrencial reside em mudança na configuração da estrutura de um mercado relevante, em ACs horizontais e ACs verticais. Neste sentido, um remédio estrutural, tal como um desinvestimento, tende a ser mais efetivo, visto que direciona a causa do dano concorrencial de forma mais direta. Além disso, remédios estruturais trazem menor custo de monitoramento e menor risco de distorções do mercado pelos remédios impostos na operação”.