NOTA TÉCNICA Nº 9/2018/DEE/CADE

1. Introdução

Em 13 de fevereiro de 2015, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) publicou a Resolução Normativa nº 01/2015 que alterou procedimentos e critérios para o afretamento de embarcações por empresas brasileiras de navegação (EBN) destinados à navegação de cabotagem. A referida norma tem sido contestada junto ao Poder Judiciário pela empresa Posidonia Shipping & Trading Ltda., que alega que a mesma limita sua capacidade de concorrer com outras empresas estabelecidas no mercado.

Em 2017, a Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae/MF), instada pelo Ministério Público Federal, manifestou-se, com base em critérios adotados pela OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico,  no sentido de que as exigências estabelecidas na RN 01/2015, da ANTAQ, têm o “potencial de limitar a concorrência entre os incumbentes nesse setor econômico ao impor restrições, com base em sua tonelagem, à utilização de embarcações estrangeiras nos serviços de navegação de apoio marítimo e de cabotagem.”[1]

Na presente nota, o Departamento de Estudos Econômicos também avalia os possíveis efeitos concorrenciais decorrentes das mudanças na regulação do processo de afretamento de embarcações estrangeiras sobre a oferta de serviços de navegação de cabotagem, com base na análise de dados sobre a estrutura do mercado.

Esta análise não implica uma avaliação sobre o mérito da norma sob ponto de vista regulatório, nem sobre a competência da ANTAQ para editá-la.

2. Alteração na norma sobre afretamento de embarcações

A Resolução Normativa nº 01/2015, da ANTAQ, estabelece os procedimentos e critérios para o afretamento de embarcação por empresa brasileira de navegação nas navegações de apoio portuário, apoio marítimo, cabotagem e longo curso. Esta norma que derrogou a norma anterior (Resolução nº 2920/2013, da ANTAQ) acrescenta, em relação àquela, alguns critérios a serem observados nesses procedimentos.

Os dispositivos que trazem essas alterações são os seguintes:

Resolução Normativa nº 01-ANTAQ, de 13 de fevereiro de 2015.

Da Autorização de Afretamento

Art. 5º Nos afretamentos de embarcação estrangeira que dependem de autorização da ANTAQ, a empresa brasileira de navegação só poderá obtê-la nos seguintes casos:

(…)

II - na navegação de apoio portuário, nas modalidades a casco nu ou por tempo, quando:

a) verificada, mediante circularização, inexistência ou indisponibilidade de embarcação de bandeira brasileira do tipo e porte adequados, nos prazos consultados, admitindo-se o bloqueio parcial, cuja autorização será limitada ao dobro da tonelagem de porte bruto das embarcações brasileiras de propriedade da empresa afretadora; e

(…)

III - na navegação de cabotagem, nas modalidades a casco nu sem suspensão de bandeira, por espaço, por tempo ou por viagem, quando:

a) verificada, mediante circularização, inexistência ou indisponibilidade de embarcação de bandeira brasileira do tipo e porte adequados, nos prazos consultados, admitindo-se o bloqueio parcial, nas  modalidades por espaço, por tempo em uma única viagem ou por viagem, cuja autorização será limitada ao quádruplo da tonelagem de porte bruto das embarcações de registro brasileiro em operação comercial pela empresa afretadora, a qual também deverá ser proprietária de ao menos uma embarcação de tipo semelhante à pretendida.

O texto legal denota as seguintes condições para a obtenção de autorização de afretamento de embarcações estrangeiras:

1. a afretadora deve ser uma empresa brasileira de navegação;
2. obrigatoriedade de circularização;
3. inexistência ou indisponibilidade de embarcação de bandeira brasileira do tipo e porte adequados, nos prazos consultados;
4. limitação de capacidade autorizada: ​

apoio portuário: limitada ao dobro da tonelagem de porte bruto das embarcações brasileiras de propriedade da empresa afretadora

cabotagem: limitada ao quádruplo da tonelagem de porte bruto das embarcações de registro brasileiro em operação comercial pela empresa afretadora, a qual também deverá ser proprietária de ao menos uma embarcação de tipo semelhante à pretendida

Além disso, a Resolução Normativa nº 01/2015 suprimiu um dispositivo que constava na Resolução 2920/2013, da ANTAQ, que previa autorização de afretamento de embarcação estrangeira para navegação de cabotagem “… quando verificado que as ofertas para o transporte pretendido não atendem aos prazos consultados ou que as condições ofertadas não são compatíveis com o mercado” (Resolução nº 2920/2013, art. 5º, I, b).

3. A oferta de serviços de navegação de cabotagem

Na análise do ato de concentração nº 08700.004700/2017-44 (Requerentes: CMA CGM S.A. E MAERSK LINE A/S.), as empresas requerentes informaram ao Cade a seguinte estrutura de mercado de cabotagem:

Gráfico 01

Estrutura de oferta do mercado de cabotagem - Brasil - 2016

Fonte: Estimativas da Mercosul Line, em Parecer 285/2017/CGAA5/SGA1/SG

Certamente, nos dados acima, há uma simplificação por parte das empresas, uma vez que há na ANTAQ quarenta e duas empresas registradas como prestadoras de serviços de navegação de cabotagem. Ocorre que dentre essas empresas, a maioria é de pequeno porte e há uma grande diferença de capacidade de transporte entre as grandes empresas líderes do mercado e as demais (Tabela 01).

Tabela 01 - Empresas operadoras de navegação de cabotagem - 2017

Fonte: ANTAQ                    Elaboração: DEE

Capacidade: inclui a soma de embarcações próprias e afretadas

A Tabela 01 mostra a capacidade total das embarcações das empresas autorizadas pela ANTAQ a operar o serviço de navegação de cabotagem. Esta informação dá uma mostra do tamanho e da capacidade operacional das empresas, mas não serve como um bom indicador das participações de mercado, que seriam melhor aferidas considerando-se as quantidades transportadas ou faturamento das empresas.

As empresas do Grupo Petrobras respondem por 54,77% da capacidade de carga da navegação de cabotagem no Brasil. As embarcações desse grupo atendem somente as necessidades das empresas coligadas. Por isso, faz sentido calcular as participações das demais empresas que ofertam serviços ao mercado, desconsiderando os valores do Grupo Petrobras (Tabela 01).

Essa nova configuração mostra uma liderança destacada da Aliança (23,59%), seguida por Elcano, Hidrovias do Brasil e Norsul - as três com mais de 10% de participação na capacidade total de carga no transporte de cabotagem.

Percebe-se, também, uma grande quantidade de empresas com baixíssima representatividade na capacidade total de carga do transporte de cabotagem no Brasil. O Gráfico 02 ilustra essa disparidade entre as capacidades das empresas do setor. Ele compara a média das capacidades de carga das embarcações próprias de cada empresa com a média geral do setor. Poucas empresas superam a média do setor: Aliança, Elcano, Flumar, Log-in, Lyra, Mercosul Line, Norsulmax e Transpetro. Este grupo reflete as maiores empresas do setor apresentadas na Tabela 01, com duas execeções: a Lyra possui uma média de capacidade alta, porque tem somente um navio graneleiro com capacidade de carga elevada nos registros da ANTAQ; a Chibatão, ao contrário, está entre as maiores empresas do setor, porém com dezenas de embarcações de pequeno porte, o que joga sua média para um nível inferior à média geral.

A disparidade de tamanho das empresas do setor também se reflete na dispersão dos resultados de cada empresa em relação à média geral – tanto as grandes empresas, quanto as pequenas apresentam médias individuais bem distantes do valor médio das capacidades do setor que é igual a 12.836 TPB (Tonelagem de Porte Bruto).

Gráfico 02

Capacidade média das embarcações de cabotagem, por empresa - 2017

  Fonte: ANTAQ                      Elaboração: Departamento de Estudos Econômicos

As empresas líderes do setor - Aliança, Norsul, Elcano, Flumar, Hidrovias do Brasil, Log-In, Mercosul Line e Norsulmax (além da Transpetro) - contam com as embarcações, próprias ou afretadas, de maior porte (acima de 35 mil TPB de capacidade[2]), o que lhes permite obter ganhos de escala no transporte de cabotagem, principalmente em rotas de maiores distâncias. Essas empresas são apresentadas com mais detalhes a seguir:

• Aliança Navegação e Logística Ltda. - empresa pertencente ao grupo A.P. Moller - Maersk, que atua de forma integrada em âmbito mundial e no Brasil, com operações de navegação de longo curso, terminais portuários, navegação de cabotagem. Em 2013, a Aliança lançou ao mar uma nova geração de navios, investindo cerca de R$ 700 milhões na compra de 6 porta-contêineres[3].
• Chibatão - Navegação e Comércio Ltda. - dentre as maiores empresas do mercado, a única que não apresenta registro de embarcações com capacidade acima de 35 mil TPB. O grupo Chibatão concentra suas atividades na região de Manaus/AM, contando com terminal portuário próprio, terminal retroportuário e outras soluções de logística integrada[4].
• Cia. de Navegação Norsul/Norsulmax - empresas de grupo brasileiro que opera desde 1963. Segundo informações da própria empresa, em janeiro de 2017, a companhia controlava 29 embarcações, num total de aproximadamente 523 mil TPB (toneladas de porte bruto), sendo 23 embarcações de bandeira brasileira num total de aproximadamente 290 mil TPB[5].
• Empresa de Navegação Elcano S.A. - empresa pertencente ao grupo espanhol Elcano, com filiais em diversos países como Brasil, Argentina e Portugal. A empresa anunciou que estão em construção mais dois navios graneleiros de grande porte com previsão de entrega para 2018[6].
• Flumar Transportes de Químicos e Gases Ltda. - A Flumar é uma subsidiária da empresa norueguesa Odfjell SE, especializada em transporte de granéis líquidos, produtos químicos, óleos e outros produtos especiais. A Odfjell SE tem operações na Europa, América do Sul e Ásia[7].
• Hidrovias do Brasil - Cabotagem Ltda. - A Hidrovias do Brasil foi constituída inicialmente pelo fundo de infraestrutura do Pátria Investimentos, que investe nos setores de logística e transporte, óleo e gás, infraestrutura para telefonia, água e saneamento. Em 2012, passaram a integrar a sociedade a AIMCO (Alberta Investment Management Corporation) e o Temasek (Fundo Soberano de Cingapura). Em 2015, incorporaram-se à empresa os seguintes investidores: BTO Mezanino FIP (Blackstone), BNDESPAR e Internacional Finance Corporation (IFC). A Hidrovias do Brasil possui um terminal de uso privado no Pará (Vila do Conde) e tem projeto de construção de um terminal no Porto de Montevidéu (Uruguai)[8].
• Log-In - Logística Intermodal S/A - empresa brasileira de logística integrada que opera navegação de cabotagem, terminais portuários e transporte rodoviário de cargas. A empresa opera sete navios porta-contêineres, com capacidades acima de 35 mil TPB[9]. A Log-In realizou um programa de investimentos em sete navios porta-contêineres, da ordem de R$ 1 bilhão, no período de 2007 a 2014[10].
• Mercosul Line Navegação e Logística Ltda. - empresa que oferece logística integrada pertencente ao grupo francês CMA-CGM, com atuação em 160 países. A Mercosul Line opera com três navios porta-contêineres com capacidade acima de 35 mil TPB[11].

Portanto, as principais empresas de navegação de cabotagem do Brasil pertencem a grandes grupos nacionais com atuação consolidada no mercado, a grandes grupos investidores ou aos maiores grupos de transporte marítimo de cargas do mundo.

Outro aspecto relevante diz respeito à especialização da atuação dessas empresas, que se depreende das informações colhidas diretamente nos sites das mesmas na internet e na relação de embarcações registradas pela ANTAQ (Anexo 1): a empresa Chibatão atua principalmente na região de Manaus e não conta com navios de grande porte; a Flumar é especializada em granéis líquidos e produtos químicos; Elcano e Norsul detêm somente navios graneleiros de grande porte, assim como a Hidrovias do Brasil que também possui somente navios graneleiros de grande porte e atua especificamente nas regiões do Pará e regiões Centro-Oeste e Sul do Brasil interligando com portos do Uruguai e da Argentina.

Considerando a especialização da atuação dessas empresas, explica-se a informação da Mercosul Line no ato de concentração nº 08700.004700/2017-44 de que, além dela mesma, Log-In e Aliança são as empresas que dominam o transporte de cabotagem ao longo da costa brasileira, especialmente, quando se trata de carga geral conteinerizada e não-conteinerizada (Gráfico 01).

4. Economias de escala, integração vertical e concentração na cadeia de transportes marítimos

No volume da série Cadernos do Cade dedicado ao mercado de serviços portuários[12], o Departamento de Estudos Econômicos destacou a importância das economias de escala e a tendência de integração vertical e concentração na cadeia de transportes marítimos, em nível mundial. Conforme aquela publicação:

Economias de escala ou retornos crescentes de escala ocorrem quando o custo médio de produção cai à medida que aumenta a quantidade produzida. Atividades econômicas que apresentam elevados custos fixos, como portos e transporte marítimo, apresentam economias de escala na medida em que com a elevação da quantidade produzida conseguem diluir seus custos fixos, reduzindo o custo médio de produção. (p. 16)

Tal característica leva a algumas tendências identificadas, em especial, no transporte marítimo de contêineres:

• aumento paulatino da capacidade de carga dos navios;
• concentração do mercado através de fusões e aquisições, como os casos das chinesas China Shipping e Cosco, da anunciada joint-venture entre as japonesas Kawasaki Kisen Kaisha (K Line), Nippon Yusen Kaisha (NYK) e Mitsui O.S.K. Lines (MOL), e da aquisição da alemã Hamburg Süd pelo grupo dinamarquês Maersk;
• formação de alianças globais entre as grandes companhias do transporte marítimo, visando o compartilhamento de ativos e cooperação operacional. As principais alianças em operação atualmente são: 2M (Maersk e MSC), Ocean Aliance (CMA – CGM, COSCO, OOCL e Evergreen) e The Aliance (Hapag Lloyd, NYK, MOL, K Line e Yang Ming);
• as fusões e aquisições entre armadores e o aumento de capacidade dos navios porta-contêineres provocaram, no Brasil, nesta década, uma redução do número de escalas semanais de navios de longo curso.

A integração vertical entre diferentes elos também é uma tendência que se observa na cadeia logística dominada pelas grandes empresas de transporte marítimo. As três maiores empresas de cabotagem do Brasil inserem-se nessa lógica de atuação: Aliança e Mercosul Line integram dois dos maiores grupos de transporte marítimo de longo curso (A.P. Moller – Maersk e CGA-CGM, respectivamente), sendo que o grupo A.P. Moller – Maersk também opera terminais portuários no Brasil. A Log-In também foi criada dentro da lógica de integração vertical, dentro do Grupo Vale, e mesmo após ter seu controle transferido para outro investidor (Alaska Investimentos) mantém a estratégia de atuação integrada com terminal portuário e transporte terrestre.

5. Possíveis efeitos concorrenciais da Resolução Normativa nº 01/2015, da ANTAQ, no transporte de cabotagem

Como mencionado anteriormente, o mercado de cabotagem no Brasil é dominado por empresas ligadas a grandes grupos internacionais de navegação ou grupos brasileiros consolidados no mercado e, alguns, com o apoio de fundos de investimentos. Essas empresas, por possuírem alta capacidade de investimento, já disporem de embarcações de grande porte, frota diversificada e, também, por oferecerem operações integradas com outros elos da cadeia logística (navegação de longo curso, terminais portuários, transporte rodoviário) podem enquadrar-se facilmente nas condições para autorização de afretamento impostas pela Resolução Normativa nº 01/2015, da ANTAQ.

As demais empresas, de pequeno e médio porte, com atuação exclusiva na navegação e com frota composta de embarcações de menor porte terão maior dificuldade de ampliar sua operação utilizando-se do afretamento de navios estrangeiros de grande porte, pois estarão restringidos por uma menor capacidade de investimento em embarcações próprias e pela limitação da capacidade máxima a ser afretada (limitada ao quádruplo da tonelagem de porte bruto da sua própria frota). Tais limitações dificultam a possibilidade de alguma dessas empresas virem a crescer e passar a rivalizar com as líderes do mercado, à medida que restringem uma opção que viabilizaria uma expansão de oferta de capacidade com investimento menor.

Quanto à entrada de novos competidores no mercado, a medida representa uma elevação das barreiras legais/econômicas de entrada, pois a norma regulatória determina a necessidade de um investimento maior em embarcações de grande porte próprias para um entrante que queira competir efetivamente com as maiores empresas do mercado.

Outro ponto relevante diz respeito à oferta de embarcações de grande porte no país. As restrições de afretamento concentram a demanda por navios de grande porte nas maiores empresas de cabotagem (sendo que algumas destas já pertencem a grupos internacionais). Portanto, o mercado brasileiro fica menos atrativo para que outras empresas estrangeiras que ainda não atuam no Brasil venham disponibilizar embarcações para operações de cabotagem no país[13].

Portanto, é possível que os critérios de afretamento de embarcações estrangeiras estabelecidos pela Resolução Normativa nº 01/2015, da ANTAQ, tenha mcomo efeito concorrencial um reforço da concentração e do poder de mercado das empresas que atualmente já dominam a navegação de cabotagem no país.

6. Conclusões

A Resolução Normativa nº 01/2015, da ANTAQ, alterou alguns critérios e procedimentos para o afretamento de embarcações estrangeiras por empresas brasileiras de navegação até então vigentes. Para a navegação de cabotagem foi introduzido o critério que limita a possibilidade de afretamento ao quádruplo da tonelagem de porte bruto das embarcações de registro brasileiro em operação comercial pela empresa afretadora, a qual também deverá ser proprietária de ao menos uma embarcação de tipo semelhante à pretendida.

O setor é composto por um numeroso grupo de pequenas empresas que dispõem de pequena capacidade de carga e por poucas grandes empresas, que dispõem de embarcações de grande porte, pertencem a grandes grupos econômicos nacionais e estrangeiros, têm capacidade de investimento, já contam com frota de embarcações mais diversificada e com maior porte e operam de forma integrada, cominando a navegação de cabotagem com outros elos da cadeia logística, como navegação de longo curso, terminais portuários e transporte ferroviário.

Nesse contexto, espera-se que as pequenas empresas do mercado tenham maiores dificuldades para afretar embarcações estrangeiras, o que limitaria sua capacidade de crescimento e a possibilidade de se tornarem concorrentes efetivas das líderes do mercado. Além disso, aumenta o volume de investimento necessário para que uma empresa entrante consiga se estabelecer em condições de rivalizar com as empresas incumbentes.

Também é possível que haja uma redução da oferta de embarcações de grande porte no país, pois as restrições de afretamento concentram a demanda por navios de grande porte nas maiores empresas de cabotagem (sendo que algumas destas já pertencem a grupos internacionais). Assim, o mercado nacional ficaria menos atrativo para outras empresas de navegação que poderiam disponibilizar embarcações de grande porte para o transporte de cabotagem no Brasil.

Portanto, pode-se apontar como possíveis efeitos da RN nº 01/2015 uma limitação à expansão das pequenas empresas de transporte de cabotagem, elevação de barreiras à entrada, aumento da concentração do mercado e uma redução da oferta de embarcações de grande porte por empresas não atuantes no país que, sob o ponto de vista concorrencial, constituem efeitos negativos para o mercado.

ANEXO 1

Embarcações autorizadas a operar navegação de cabotagem – 2017

Fonte: Estatístico Aquaviário/ANTAQ, consulta em dezembro/2017 

Elaboração: Departamento de Estudos Econômicos

GLOSSÁRIO

Afretamento: contrato por meio do qual o fretador cede ao afretador, por certo período, direito total ou parcial sobre o emprego da embarcação, mediante taxa de afretamento, podendo transferir ou não a sua posse;

Afretador: aquele que tem a disponibilidade da embarcação ou parte dela, mediante o pagamento de taxa de afretamento;

Afretamento a casco nu: contrato em virtude do qual o afretador tem a posse, o uso e o controle da embarcação, por tempo determinado, incluindo o direito de designar o comandante e a tripulação;

Afretamento por espaço: espécie de afretamento por viagem no qual o afretador, na cabotagem ou no longo curso, afreta apenas parte da embarcação;

Afretamento por tempo: contrato em virtude do qual o afretador recebe a embarcação armada e tripulada, ou parte dela, para operá-la por tempo determinado;

Afretamento por viagem: contrato em virtude do qual o fretador se obriga a colocar o todo ou parte de uma embarcação, com tripulação, à disposição do afretador para efetuar transporte de carga em uma ou mais viagens;

Autorização de afretamento: ato de caráter precário pelo qual a ANTAQ autoriza a empresa brasileira de navegação a afretar embarcação estrangeira, até a emissão do Certificado de Autorização de Afretamento – CAA;

Circularização: procedimento de consulta formulada por empresa brasileira de navegação a outras empresas brasileiras de navegação sobre a disponibilidade de embarcação de bandeira brasileira

Embarcação de tipo semelhante: aquela na qual é possível o transporte do mesmo perfil de carga, com acondicionamentos e características equivalentes à embarcação do afretador ou por ele encomendada a estaleiro brasileiro, conforme análise técnica da ANTAQ;

Empresa brasileira de navegação – EBN: pessoa jurídica constituída segundo as leis brasileiras, com sede no País, que tenha por objeto realizar o transporte aquaviário ou operar nas navegações de apoio marítimo ou portuário, autorizada pela ANTAQ;

Navegação de apoio marítimo: a realizada para o apoio logístico a embarcações e instalações em águas territoriais nacionais e na Zona Econômica, que atuem nas atividades de pesquisa e lavra de minerais e hidrocarbonetos;

Navegação de apoio portuário: navegação realizada exclusivamente nos portos e terminais aquaviários, para atendimento a embarcações e instalações portuárias;

Navegação de cabotagem: navegação realizada entre portos ou pontos do território brasileiro, utilizando a via marítima ou esta e as vias navegáveis interiores;

Navegação de longo curso: navegação realizada entre portos brasileiros e estrangeiros;

Porte bruto ou porte (DWT, Gross deadweight ou deadweight) - é a soma de todos os pesos variáveis que um navio é capaz de embarcar em segurança. Na prática, mede a capacidade comercial dos navios, pelo peso que são capazes de transportar, o que dá também uma ideia do seu tamanho. É constituído pelo somatório dos pesos do combustível, água, mantimentos, consumíveis, tripulantes, passageiros, bagagens e carga embarcados. O porte é normalmente expresso em toneladas.

Documento assinado eletronicamente por Guilherme Mendes Resende, Economista-Chefe, em 06/02/2018, às 17:24, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

Documento assinado eletronicamente por Gerson Carvalho Bênia, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, em 06/02/2018, às 17:28, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site sei.cade.gov.br/autentica, informando o código verificador 0437375 e o código CRC A21D22B6.