Boletim de Serviço Eletrônico em 17/09/2018
Timbre
Ministério da Justiça - MJ
Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE
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DESPACHO SG Nº 1180/2018

 

  

versão de acesso público

 

Referência: Ato de Concentração 08700.003662/2018-93

Requerentes: Prosegur Brasil S.A. Transportadora de Valores e Segurança (Prosegur) e Transfederal Transporte de Valores Ltda. (Transfederal)

 

 

O presente Ato de Concentração (AC) trata da aquisição, pela Prosegur Brasil S.A. Transportadora de Valores e Segurança (Prosegur) da Transfederal Transporte de Valores Ltda. (Transfederal). A operação envolve a atividade de transporte e custódia de valores nos estados de Tocantins, Minas Gerais, Goiás e no Distrito Federal.

A notificação foi apresentada em 05 de junho de 2018; entretanto, o Despacho SG 736 (SEI 0488270), de 13 de junho de 2018, determinou a apresentação de emenda à notificação original. A emenda foi atendida em 23 de julho de 2018, pela Petição SEI 0503620, e o edital nº 259/2018 (0503828), que deu publicidade à operação, foi publicado no Diário Oficial da União em 25 de julho de 2018 (Documento SEI nº 0504092).

Em termos de instrução processual, foram enviados ofícios diversos a clientes e concorrentes nos estados listados, bem como no Distrito Federal, e foi solicitado às partes a apresentação de eficiências, cujo prazo findou-se em 03 de setembro. Até o momento, não haviam sido apresentadas eficiências

A Coordenação-Geral de Análise Antitruste 1, designada para analisar o caso, apresentou o Parecer n. 15 (versão pública SEI 0525108 e versão de acesso restrito ao Cade SEI 0525109), que recomendou a impugnação da operação, em suma, em função de possíveis efeitos anticompetitivos no mercado de transporte e custódia de valores em Tocantins e Distrito Federal.

Em que pese a qualidade do trabalho apresentado pela CGAA1, discordo de algumas das premissas adotadas pela CGAA1 e, consequentemente, das conclusões que derivam dessas premissas. Passarei, portanto, a apresentar as discordâncias e os seus fundamentos, e quais as conclusões decorrem desse cenário alternativo de análise que fundamenta o presente Despacho.

 

DO MERCADO RELEVANTE PARA GO E DF

Para fins da definição do mercado relevante em sua dimensão produto, adoto a definição proposta pelo Parecer n. 15, qual seja, o mercado de transporte e custódia de valores.

Como se extrai da discussão apresentada pela CGAA1 no Parecer n. 15, as Requerentes defenderam a definição de mercado relevante, na dimensão geográfica, como estadual, para os casos de Minas Gerais e Tocantins, indicando que este é o sentido em que a jurisprudência do Cade tem seguido. Para o estado de Goiás e a região do DF, entretanto, as partes defendem que elas deveriam ser analisadas como um único mercado geográfico, em função da integração geográfica e econômica entre as unidades e o fato de que as bases localizadas no DF atendem a clientes localizados em GO e em MG.

A Coordenação discordou desse argumento, indicando que a competição por clientes nessa região estaria ocorrendo, em verdade, por uma lógica de raios de atuação das bases; nesse sentido, as bases do DF não competem com as bases localizadas no GO, apesar do DF estar geograficamente dentro do estado de GO, e o raio[1] de cobertura das bases do DF praticamente coincidem com os limites geográficos da região, tornando indiferente a escolha por raio ou pelo critério de estado – no caso do DF. Além disso, o atendimento a clientes de GO, segundo a CGAA1, seria marginal, apenas a cidades limítrofes do DF. Há também a questão regulatória: para operar no DF, os prestadores têm de, obrigatoriamente, ter licença específica e base operacional instalada, ou seja, concorrentes do GO que não cumpram esse requisito não poderiam prestar serviço nessa área. Após essa discussão, foram realizados exercícios sobre o impacto de adoção de definição por raios para cada um dos estados em análise e a coordenação concluiu que haveria pouca diferença entre a adoção do critério de raio do critério estadual, no caso do DF; por isso, acabou sugerindo a adoção do critério estadual.

No caso de GO, considerando que a sobreposição entre as atividades das Requerentes ocorre somente na região de Goiânia; que essa é justamente a região em que se verifica maior rivalidade; que a concentração gerada pela operação seria maior se considerada a dimensão estadual (e não apenas a região em torno de Goiânia), de forma que o cenário estadual se mostrou o mais conservador em termos de concentração pós-operação; foi sugerido o cenário estadual como ponto de partida para a análise, consignando-se que a localização geográfica dos concorrentes seria considerada quando da análise de rivalidade, quando esse fator se mostrar relevante.

Discordo dessa análise, pelas seguintes razões:

A primeira delas é a evidente proximidade geográfica e a substancial integração econômica entre as duas unidades da federação. Retirar o DF de dentro do estado de Goiás, para fins de definição de mercado relevante, seria como retirar um grande município de um estado no momento de se realizar a análise, o que não me parece adequado.

As bases das empresas localizadas no Distrito Federal efetivamente atendem a clientes localizados no estado de Goiás que não apenas na zona limítrofe do Distrito Federal. A nota técnica do Departamento de Estudos Econômicos/DEE (SEI 0518540, versão pública/ SEI 0518546, versão de acesso restrito) identificou sobreposição de sete munícipios atendidos por bases localizadas em Goiás e no Distrito Federal e indicou que a adoção do cenário GO+DF não seria descabida.

Ao se fazer a leitura do Parecer 16, da CGAA1, no caso Brink’s/Rodoban Processo n. 08700.000166/2018-88, percebe que o parágrafo 31 apresenta argumento compatível com a tese por mim defendida. O parecer afirma que é razoável que as empresas se organizem segundo uma lógica de rotas. “Um concorrente instala base(s) operacional(is) em localidade(s) em que seja economicamente viável estabelecer rotas rentáveis para atendimento de clientes mais ou menos próximos. Assim, provavelmente um concorrente com apenas uma base no norte do estado não seria uma alternativa viável para um cliente que necessite do serviço no sul do estado”. Tal afirmação comprova que a definição de mercado relevante na dimensão geográfica como estadual, trata-se apenas de uma proxy e, portanto, não se pode desconsiderar possíveis situações que fogem completamente ao modelo utilizado. Estados como Minas Gerais, por exemplo, possuem cidades com distâncias muito maiores do que a distância entre Goiânia e Brasília, contudo tais cidades foram consideradas parte do mesmo mercado relevante. As exceções devem ser observadas sob pena do modelo não representar a realidade, especialmente se ela for relevante para operação. É exatamente o que acontece no caso concreto. Estamos tratando de uma proxy estadual, mas com a peculiaridade do DF estar dentro do território do estado de Goiás, a um raio muito próximo do que a jurisprudência do Cade considera como parâmetro para análise (150 km). Observe ainda que no mesmo parecer a CGAA1 constata que [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Nesse caso, para se fazer uma analise técnica mais realista, haja vista a importância do DF para a presente operação, a melhor opção é considerar o DF como “munícipio” de Goiás e somar os shares, considerando GO e DF como um só mercado relevante. 

O parecer do DEE é muito claro nesse sentido. A partir das respostas dos ofícios foi possível caracterizar municípios que seriam atendidos pelas bases de Goiânia, Aparecida de Goiânia e Distrito Federal. Observou-se que há 7 municípios com sobreposição de atendimento com carros oriundos dessas bases, de maneira que não faz sentido considera-los como mercados relevantes distintos. O mapa abaixo comprova o alegado:

Figura 5 - Municípios de atuação cuja base de origem é Brasília e/ou Goiânia/Aparecida de Goiânia

 

 

Fonte: Elaboração DEE utilizando dados de ofícios.
Nota: Áreas de atuação possivelmente subestimadas devido a respostas imprecisas nos ofícios.

 Pelo mapa é possível perceber que as bases de Goiânia atendem municípios muito mais distantes que Brasília e as bases de Brasília atende municípios em Goiás e Minas Gerais. Essa é a comprovação de que a proxy utilizada pela CGAA1 não pode ser utilizada de maneira estanque. Ademais, conforme destacado pelo próprio DEE “a própria cidade de Goiânia é atendida por carros que possuem origem no DF visto que a Brink’s declarou prestar serviços de TV a partir da base do DF (documento SEI nº 0500896).” [RESTRITO AO CADE][2]

Para além do que foi apresentado pelo DEE, extrai-se do Parecer nº 15 que a junção DF e GO como um único mercado relevante realmente não é descabida. O item 38 da referida nota afirma que “Os concorrentes[3], de forma geral, opinam que não há impedimentos concretos para que uma empresa atenda, a partir de base em Goiás, um cliente no Distrito Federal, desde que consigam ofertar condições comerciais vantajosas a seus clientes”. Sendo assim, como não há impossibilidade material de atendimento, ou melhor, atualmente os serviços já são prestados a partir de uma base na outra, com destaque para a sobreposição na prestação dos serviços entre as bases de Goiânia, Aparecida de Goiânia e Brasília, o alegado exercício de poder de mercado oriundo do presente AC resta mitigado como veremos detalhadamente mais a frente.

Em outros trechos do Parecer, a CGAA1 demonstra que o mercado relevante GO + DF pode ser considerado. Veja o afirmado no item 40: “alguns clientes admitem algum grau de concorrência entre bases situadas do DF e bases situadas em GO, desde que o atendimento faça sentido do ponto de vista logístico: (i) Sicoob, que avalia que a localização da base da empresa não é relevante, o critério para contratação é logístico; (ii) Via Varejo, que argumenta que a proximidade de algumas cidades de GO com a região do DF e as condições operacionais favorece esse atendimento; (iii) o Grupo Pão de Açúcar (GPA), que entende que empresas que estão em GO podem atender a clientes no DF se tiverem condições operacionais para tanto; (...)”. A afirmação acima nada mais é que a demonstração do que já acontece na prática conforme explicado anteriormente. A referida sobreposição poderá ainda aumentar caso as requerentes tentem majorar os preços dos serviços ofertados no DF, fato esse que viabilizaria mais competição entre as duas regiões. De fato, a CGAA1 colaciona algumas manifestações de clientes em sentido contrário, contudo o que importa para a presente análise é saber qual a postura a ser adotada pela Superintendência-Geral no momento: a) uma mais intervencionista, com um cenário mais conservador sem flexibilizar a proxy como sugere a CGAA1; ou b) menos intervencionista, analisando especificamente o caso concreto para se aproximar mais da realidade do mercado de TV.

Depreende-se autos que o fator de maior relevância para contratação dos serviços é o preço e não a logística ou a marca. Observe o disposto na Tabela abaixo elaborada pelo DEE (SEI nº 0518546):

 

Tabela 2 

Valoração das empresas em relação à aspectos do serviço de transporte e custódia de valores [RESTRITO AO CADE]

Fonte: Respostas aos ofícios enviados. Elaboração DEE. Nota: N/D = não disponível.

 

Isso significa que é possível haver concorrência entre as bases de GO e DF caso as requerentes tentem aumentar os preços, bastando viabilizar economicamente a prestação dos serviços, considerando ao aumento do preço e a distância.

Os argumentos utilizados pela CGAA1 para dizer que DF não atende GO a partir da sua base é fundamentalmente a existência da alta proporção dos clientes atendidos pela base DF estarem situados no DF e marginalmente situados em GO, especialmente nos municípios limítrofes ao DF. Portanto, pelo fato desse atendimento em GO ser apenas marginal, a CGAA1 interpretou as duas regiões como mercados distintos. Meu entendimento é exatamente no sentido contrário. O fato do atendimento ser feito marginalmente só comprova que é materialmente possível DF atender GO e vice-versa. A extensão desse atendimento irá depender das condições de preço e logística. Evidentemente que a tendência será sempre a base mais próxima atender o cliente que se localiza nas redondezas. Isso é afirmado pela própria CGAA1.

Aqui identifica-se uma incoerência na nota da coordenação quando diz “As manifestações dos clientes consultados também indicam que o atendimento de clientes em uma localidade por uma base situada em outra localidade não necessariamente decorre de uma ampla concorrência entre qualquer base situada no território de uma ampla região DF+GO; tal atendimento só é viável se fizer sentido do ponto de vista logístico e, naturalmente, uma base situada a uma distância muito grande pode, hipoteticamente, atender a determinado cliente, porém o faria mediante custos muito mais elevados do que uma base situada em distância menor (...) o fator determinante para o atendimento de um cliente do estado de GO por uma empresa com base operacional do DF é a existência de condições operacionais, cujo componente fundamental é a proximidade da localidade atendida da base operacional do DF. Nesse caso, a distância é um fator importante tanto na logística da operação quanto no custo do serviço, e a decisão comercial mais lógica é que a base mais próxima realize o atendimento”. Esse, portanto, é o argumento utilizado para não considerar DF e GO como o mesmo mercado. Contudo, Catalão e Rio Verde que possuem distâncias de Goiânia ainda maiores que Brasília foram considerados no mesmo mercado relevante que Goiânia. Ao replicar esse argumento para a base de Catalão e Rio Verde, por exemplo, necessariamente a CGAA1 deveria considerar Catalão e Rio Verde mercados diferentes do mercado de Goiânia uma vez que os municípios perto de Catalão e Rio Verde, por obvio, são atendidos por esses e não pela base de Goiânia. Observe o mapa abaixo:

Figura 3 – Mapa das bases operacionais de transporte de valores na região compreendida entre o Distrito Federal e o estado de Goiás [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

 

Fonte: Elaborado pelas Requerentes

 

A CGAA1 não demonstrou de maneira clara e objetiva a inviabilidade econômica da prestação de serviço a partir de uma base DF ou GO na outra, mas considerou tratarem de mercados relevantes distinto. Contudo, não adotou o mesmo critério para municípios com distância ainda maiores que Brasília/Goiânia, como é o caso de Catalão/Goiânia e Rio Verde/Goiânia.

Por fim, como último argumento, vale destacar que o fato de que há concorrentes em GO sem autorização para atuar no DF é facilmente superável, visto que a obtenção de licenças para ingresso em outra UF levaria em torno de 6 meses. Essa afirmação está em linha com as conclusões da CGAA1 acerca de condições de entrada.

Dessa forma, adoto, na dimensão geográfica de mercado relevante, a definição estadual para os estados de Tocantins e Minas Gerais, em linha com o parecer técnico da CGAA1; e, para GO e DF, adoto a análise do cenário conjunto, ou seja, considerando GO e DF como uma única região, para todos os efeitos.

DA PROXY A SER UTILIZADA PARA SE AVALIAR AS CONCENTRAÇÕES DE MERCADO.

 

A CGAA1 informa que a mensuração para participação de mercado e cálculo de HHI podem ser feitas de duas formas: utilizando a participação em termos de carros-forte[4] e em termos de faturamento[5]. A coordenação explica que a medida utilizada tradicionalmente pelo Cade é a de carros-forte, contudo no presente caso fez a opção por usar o critério de faturamento.

Entendo que a melhor proxy para avaliar o grau de participação de mercado é a de carros-forte, já que o Cade a adotou para avaliar o grau de concentração em diversos Atos de Concentração pregressos. Dessa forma, a sua adoção no caso concreto estaria em linha com a prática e a jurisprudência do Conselho. Ademais, pode-se considerar que o número de carros-forte melhor reflete a efetiva capacidade de atuação dos concorrentes em determinado mercado relevante, e serve como bom ponto de partida para a análise concorrencial. Nesse mesmo sentido, a já referida nota técnica do DEE observou:

Vale destacar que, a discussão sobre a melhor métrica (carro-forte ou faturamento) para analisar a participação de mercado das empresas tem longa data. Por exemplo, nos atos de concentração nº 08012.00292111/2000-98[6] e 08012.002734/2005-19[7] a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) exarou pareceres técnicos em que analisava questões concorrenciais utilizando participações de mercado calculadas a partir do número de carros-fortes. Tal alternativa pode-se mostrar interessante porque é capaz de evidenciar a oferta de carros-fortes disponíveis para efetiva prestação do serviço de transporte de valores.

No presente AC, a CGAA1 apresentou as participações de mercado tanto em termos de carros-forte quanto em faturamento para os estados de Minas Gerais e Tocantins e percebe-se que as conclusões são semelhantes adotando-se um ou outro critério. Resta apresentar o cenário para o mercado GO+DF.

As Requerentes estimaram suas participações de mercado, em termos de carros-forte totais, para o ano de 2017, em 47%, sendo [30-40]% pertencente à Prosegur e [10-20]% à Transfederal, com variação de HHI estimada de 1020 pontos [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. A instrução apurou participação conjunta das Requerentes, para o ano de 2017, em [40-50]%, sendo [30-40]% pertencente à Prosegur e [10-20]% à Transfederal, com variação de HHI de 951 pontos. [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Os dados da instrução mostraram-se coerentes com os dados apresentados pelas Requerentes.

As participações de mercado de Prosegur e Transfederal permaneceram praticamente constantes ao longo do período analisado, 2013 a 2017: Prosegur oscilou entre [30-40]% e [30-40]%, e Transfederal manteve-se constante em [10-20]%. Os agentes instalados apresentaram variação de share. Protege apresentou participação decrescente, segundo o critério de carro-forte, saindo de [30-40]% em 2013 para [20-30]% em 2017. Brink’s manteve-se constante, em [10-20]%, ao longo do período. Federal apresentou crescimento, saindo de [0-10]% em 2013 para [10-20]% em 2017. Tecnoguarda iniciou o período com [0-10]%, logo subindo para [0-10]% em 2014 e mantendo-se nesse patamar até 2017. Rodoban manteve o patamar de [0-10]% ao longo do período. [ACESSO RESTRITO AO CADE].

Pelo critério de carros-forte, percebe-se que alguns concorrentes apresentaram crescimento de participação de mercado, em função da decisão de aumentarem suas frotas – por exemplo, a Federal, que ingressou no mercado do DF com autorização em 2015 e investiu em carros-forte, bem como aumentou sua frota alocada na base de Goiânia e a Tecnoguarda que atua exclusivamente em GO. Outros, como Brink’s e Rodoban, mantiveram-se constantes ao longo do tempo na região analisada. É de se destacar que o aumento de capacidade, via aquisição ou deslocamento de carros-forte de uma região para outra, é relativamente facilitado nesse mercado, como reconhece o parecer técnico da GCAA1.

Pelos dados apresentados, as participações de mercado conjuntas são superiores a 20%, e a operação resulta em variação de HHI superior a 200. Dessa forma, faz-se necessário proceder à análise de probabilidade de exercício de poder de mercado para o cenário GO e DF.

 

DA ENTRADA E RIVALIDADE NO MERCADO DE GOIÁS E DISTRITO FEDERAL.

 

A CGAA1 realizou análise de entrada para o estado de Goiás e para a região do Distrito Federal em separado. Entendo que a junção das duas regiões não altera as conclusões obtidas para os estados em separado; dessa forma, adoto as premissas utilizadas no Parecer nº 15.

Sobre a rivalidade, entendo que um primeiro ponto importante é justamente a disputa pelo mercado de licitações presente na região, o que configura uma dinâmica de concorrência pelo mercado. A cada final de processo licitatório, abre-se uma nova oportunidade para que qualquer prestador que cumpra os requisitos técnicos do edital seja capaz de concorrer pela prestação do serviço, o que torna o mercado altamente competitivo. Nos mercados tidos como problemáticos pela CGAA1, um grande percentual do share das requerentes é oriundo de licitações de públicas ou contratos privados com longo prazo sem multa que dificulte sua rescisão. A tabela abaixo demonstra claramente a composição da renda das requerentes nas regiões de GO e DF.

Tabela 22 – Representatividade no faturamento das Requerentes por tipo de cliente para o Distrito Federal para 2017 [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

Perfil de cliente

Público (setor financeiro)

Privado - Financeiro

Privado - Grande Varejo

Privado - Pequeno Varejo

Total

Empresa

Faturamento

%

Faturamento

%

Faturamento

%

Faturamento

%

Faturamento

%

Prosegur

[RESTRITO]

[40-50]

[RESTRITO]

[20-30]

[RESTRITO]

[10-20]

[RESTRITO]

[10-20]

[RESTRITO]

100%

Transfederal

[RESTRITO]

[90-100]

[RESTRITO]

[0-10]

[RESTRITO]

[0-10]

[RESTRITO]

[0-10]

[RESTRITO]

100%

Nota: para o cálculo desse valor, foram agregados os valores das linhas privado-pequeno varejo e privado-outros, em função da descrição dos agentes atendidos. A tabela dos clientes da Prosegur não possui o item outros.

Fonte: Formulário de notificação, versão pós-emenda.

Nesse contexto, todos os concorrentes instalados no mercado de Goiás e Distrito Federal estão, a princípio, aptos a concorrer nesses certames e então conquistar fatia relevante de mercado; uma concentração de mercado em dado momento, portanto, não necessariamente reflete ausência de rivalidade. No Distrito Federal, as Requerentes informaram que o setor financeiro público representa [40-50]% do faturamento da Prosegur, e [90-100]% do da Transfederal [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Os concorrentes informaram os seguintes dados de representatividade: [0-10]% da Protege, [0-10]% da Brink’s e 0% da Federal [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Para o estado de Goiás, as Requerentes informaram que o setor financeiro público representa [20-30]% do faturamento da Prosegur, e [90-100]% do da Transfederal [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Os concorrentes informaram os seguintes dados de representatividade: [20-30]% da Protege, [10-20]% da Brink’s, 17% da Federal e 0% da Tecnoguarda [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Embora não seja possível determinar, a partir dos dados percentuais apresentados, qual seria a representatividade de instituições financeiras públicas no faturamento dos concorrentes instalados da região GO e DF, é possível perceber que, em ambas as regiões, esse cliente é importante para grande parte dos agentes instalados.

Nesse contexto, até mesmo a ameaça de que um concorrente ingresse no mercado para concorrer pelos editais, também exerce pressão competitiva sobre os concorrentes instalados; considerando o tempo exíguo necessário para se obter autorização para atuar em uma UF específica, estimado em 6 meses, essa ameaça torna-se crível o suficiente para disciplinar o mercado. Conforme dito, no caso concreto, a Caixa Econômica Federal incluiu em diversos editais de licitação a previsão de que empresas que se comprometam a conseguir autorização do Departamento de Polícia Federal em 6 meses podem participar dos processos licitatórios.

O argumento de ausência de barreiras a entrada para esse setor está consolidado em precedentes do Cade, por exemplo, AC 08012.002921/2000-98 entre Brink’s e TGV, que geraram concentrações elevadas (da ordem de 67%[8]) e foram aprovados apenas com o argumento da entrada ser provável:

A entrada de novos competidores nos mercados relevantes, caso haja aumento de preços, é muito provável e rápida, fator este inibidor do exercício de poder de mercado, unilateral por parte da empresa concentrada. Constatou-se que não há barreiras à entrada que coloquem um potencial competidor eficiente em desvantagem com relação aos agentes econômicos estabelecidos. Foi observado que nesses mercados não há custos afundados (sunk costs) impeditivos de serem recuperados se uma empresa decidir sair do mercado. Há mercados de máquinas e equipamentos usados e há aluguel dos bens de capital. [...] Diante do exposto, deduz-se que a entrada de novas empresas nos mercados relevantes analisados é viável, o que proporciona satisfatório grau de contestabilidade aos mesmos [...] [A] possibilidade de entrada restringe a probabilidade de exercício unilateral de poder de mercado por parta da empresa concentrada. Ademais, não se observou concentração vertical. Sugere-se, portanto, a aprovação do ato em questão.

 

Um segundo argumento relevante que revisito é o poder de barganha das instituições financeiras públicas e privadas e dos clientes do grande varejo. A participação desse perfil de clientes no faturamento das empresas de transporte e custódia de valores é significativo. As partes informam que esses clientes representam [80-90]% do faturamento da Prosegur e [90-100]% do faturamento da Transfederal na região, no ano de 2017 [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Neste ponto, vale ressaltar a referida nota técnica do DEE que afirma:

Da lista de 28 clientes da Tabela 1 tem-se que [RESTRITO AO CADE] do faturamento provém de Instituições Financeiras. Assim, os principais clientes são as instituições financeiras que aparentam possuir condições de barganha em relação a compra do serviço. A afirmação de poder compensatório dos clientes parece ter sentido em especial quando se observa o grande volume de contratação dessas instituições que, ainda por cima, são de número relativamente reduzido.

Considerando que grande parte desses clientes também são atendidos em outros estados da federação, não se pode descartar que esses clientes são capazes de negociar condições de preço e atendimento e a sua saída para outro prestador de serviço pode impactar sobremaneira o faturamento das Requerentes em dada região.

Os contratos celebrados no mercado, de forma geral, preveem a possibilidade de rescisão sem aplicação de multas e com necessidade de aviso prévio de apenas 30 dias, ou seja, os custos de troca não foram destacados como algo relevante pelos clientes, que indicaram que o processo de troca, em termos operacionais, é rápido e pouco custoso. Em um cenário em que o processo de troca, em termos operacionais, é rápido e barato, a possibilidade de mudança de fornecedor reforça o poder de barganha desses grandes clientes.

Um terceiro elemento é a possibilidade de verticalização das instituições financeiras. Em última instância, caso entendam que as condições de prestação de serviço em determinada região não correspondem ao que esperam, essas entidades possuem recursos financeiros e conhecimento do mercado de transporte e custódia de valores suficiente para optar pela verticalização, seja via participação societária em uma empresa já existente, seja pela constituição de empresa de transporte e custódia de valores. O principal exemplo no Brasil foi a formação da Tbforte, empresa de transporte e custódia de valores do mesmo grupo da Tecban, empresa constituída para gerenciar a rede de caixas eletrônicos fora das agências bancárias espalhados pelo Brasil.

Em suma, entendo que há rivalidade no mercado de transporte e custódia de valores na região conjunta de Goiás e Distrito Federal capaz de mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado. A competição pelo mercado de licitações, em que qualquer empresa que cumpra os requisitos básicos pode participar e sagrar-se vencedora, exerce pressão competitiva sobre os concorrentes instalados. Essa pressão é aumentada pelo cenário de verticalização das instituições financeiras que pode, inclusive, criar um novo competidor para o mercado. Por fim, o potencial disciplinador do poder de barganha dos grandes clientes (bancos e grande varejo) não pode ser descartado.

 

DAS QUESTÕES CONCORRENCIAIS NO MERCADO DE TOCANTINS.

 

Sobre o mercado de Tocantins, adoto as premissas do Parecer nº 15 quanto a possibilidade de entrada.

No que tange a rivalidade, entendo que a operação pouco afeta o cenário concorrencial no estado do Tocantins. A participação da Transfederal é pouco relevante no estado ([ACESSO RESTRITO AO CADE] em termos de carro-forte para o ano de 2017), contra [ACESSO RESTRITO AO CADE] da Prosegur e [ACESSO RESTRITO AO CADE] da Protege . Dessa forma, antes da operação, Prosegur e Protege eram os players mais relevantes, e assim permanecem. A incorporação da Transfederal, aparentemente, não reforça de maneira excessiva a posição da Prosegur e permitirá que a Prosegur passe a atender a região de Palmas, vez que a empresa passará a contar com uma base operacional nessa região também. 

Além disso, observa-se ainda entrada recente em 2018, da empresa Federal, na região de Palmas. A empresa pretende atuar no setor de varejo e público e sua entrada foi realizada com contratos já firmados – [ACESSO RESTRITO AO CADE] - o que aparentemente viabilizou essa entrada.

Da mesma forma que na região do Distrito Federal e Goiás, entendo que o mercado de licitações e o poder de barganha dos clientes também exercem influência mitigadora no cenário concorrencial do Tocantins. Esses dois argumentos, em conjunto com ausência de barreira a entrada, são suficientes para afastar quaisquer preocupações concorrenciais. A Protege é um rival relevante, com atuação em outros estados da federação e capacidade financeira para expandir sua oferta.

Em termos de representatividade de instituições financeiras públicas e privadas e do grande varejo no faturamento dos agentes instalados, Prosegur informou que esses agentes representam [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] do seu faturamento, e Transfederal informou que esses agentes representam [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. A Protege informou que eles representam [ACESSO RESTRITO AO CADE] do seu faturamento.

O mesmo raciocínio utilizado para o mercado de GO + DF serve para o mercado de TO. A Tabela abaixo representa a competição pelo mercado e não no mercado.

Tabela 17 – Representatividade no faturamento das Requerentes por tipo de cliente para o estado do Tocantins em 2017 [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]

Perfil de cliente

Público (setor financeiro)

Privado - Financeiro

Privado - Grande Varejo

Privado - Pequeno Varejo

Total

Empresa

Faturamento

%

Faturamento

%

Faturamento

%

Faturamento

%

Faturamento

%

Prosegur

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

100%

Transfederal

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

[RESTRITO]

100%

Fonte: Formulário de notificação, versão pós-emenda, acesso restrito.

Em relação a Prosegur, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] do faturamento é referente a licitações públicas . Isso significa que em uma próxima licitação a Prosegur, caso não se sagre vencedora, pode perder quase metade do seu market share, haja vista que nesse caso trata-se de uma competição pelo mercado e não no mercado. O caso da Transfederal é ainda mais evidente. Segundo dados dos autos, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] do faturamento da requente é oriundo de licitações pública, o que implica dizer que em uma próxima licitação a Transfederal pode perder quase que a totalidade do seu market share instantaneamente. Como se não bastasse, outros [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] do faturamento da Prosegur tem origem em contratos privados de instituições financeiras, podendo-se concluir pela impossibilidade de exercício de poder de mercado, haja vista o poder de barganha dos seus clientes. A própria CGAA1 afirma que tal argumento não é desprezível, vejamos: “No caso de Tocantins, tem-se que a quase totalidade dos clientes de Prosegur e Transfederal é, de fato, do setor financeiro. Observa-se ainda que a Federal, entrante recente, [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Assim, nesse mercado específico, o argumento de poder de barganha dos clientes não deve ser desprezado.” 

A comprovação de que em um próximo certame os shares nesse tipo de mercado podem se inverter é o resultado das últimas licitações da Caixa Econômica Federal, cujo vencedor foi a Protege, senão vejamos a tabela elaborada pela própria CGAA1.

 

Tabela 20 – resultado dos últimos processos licitatórios da Caixa Econômica Federal no estado do Tocantins

Processo licitatório

Empresas cotadas

Propostas recebidas na fase de lances

Empresa vencedora

Licitação para transporte e custódia de valores para unidades no interior do Tocantins

Protege, Prosegur e Transfederal

Protege, Transfederal

Protege

Licitação para transporte e custódia de valores para unidades na região de Palmas

Transfederal, Protege

Protege, Transfederal

Protege

Licitação para custódia e abastecimento de ATMs  na região de Palmas

Protege, Prosegur e Transfederal

Protege, Transfederal

Protege

Fonte: resposta ao ofício nº 3192, documento SEI nº 0509836

  

Fato relevante a ser destacado, conforme dito anteriormente, é que qualquer empresa, mesmo que não tenha operação no referido mercado, pode participar da licitação, uma vez que a maioria dos certames da Caixa Econômica Federal permite o ingresso na disputa apenas com o compromisso de que o participante obterá as autorizações necessárias no prazo de 6 meses. 

Com relação a possibilidade de exercício de poder coordenado no estado de Tocantins, a principal preocupação levantada pela coordenação é a redução no número de players de 3 para 2 (sem considerar a recente entrada da Federal), o que elevaria de maneira significativa os possíveis incentivos para coordenação entre Prosegur e Protege no estado. Sobre essa questão, ressalto que os fatores que em tese facilitam eventual coordenação entre agentes no estado do Tocantins estavam presentes antes da operação, de forma que, excetuando-se a diminuição no número de concorrentes no mercado, não são afetados pelo presente Ato de Concentração. Ademais, a mera existência de possibilidade de coordenação sem a existência de provas concretas de que tal conduta tenha sido praticada não é suficiente para se afirmar que há nexo entre a concretização da operação e eventual coordenação no mercado citado. Por fim, os fatores apontados em rivalidade também podem dissuadir eventuais incentivos à coordenação.

Em suma, apesar da estrutura concentrada do mercado de Tocantins, fatores como existência de rivalidade – em especial, competição pelo mercado de licitação -, a possibilidade de verticalização e o poder de barganha dos grandes clientes são suficientes para mitigar eventuais preocupações concorrenciais nesse mercado.

Ademais, um argumento de proporcionalidade é importante ser invocado neste caso de Tocantins, conforme destacado pela nota técnica do DEE:

Ademais, no caso de TO, é importante contextualizar este mercado em termos do faturamento total nos quatro estados da operação. O faturamento do mercado de TO representa 4% do faturamento total (DF+GO+MG+TO). Portanto, contornos de proporcionalidade são importantes para uma decisão final sobre a presente operação.

 

DA JURISPRUDÊNCIA DO CADE SOBRE ATOS DE CONCENTRAÇÃO.

Em voto vogal proferido por mim no caso Alesat/Ipiranga colacionei diversos julgados demonstrando a tendência da jurisprudência do Cade em relação a Atos de Concentração aprovados mesmo com significativa concentração. O objetivo do voto era demonstrar que aquele caso se enquadrava nos precedentes anteriores e, portanto, deveria ser aprovado.

Nesse sentido, volto a colacionar a referida análise de jurisprudência para demonstrar que o presente AC também se encontra em consonância com as decisões pretéritas do Tribunal, de maneira que a solução atribuída a este caso não pode fugir a regra.

Passando à análise dos casos aprovados pelo Conselho envolvendo produtos homogêneos com probabilidade de exercício de poder de mercado unilateral e coordenado, apresenta-se a tabela abaixo:

Tabela 2 – ACs envolvendo Produtos Homogêneos Aprovados com Restrição

AC

Requerentes

Concentração (poder unilateral)

C4>75

Remédio e justificativa

08012.005226/2000-88

CVRD, CSN Steel, Elétron, Liter e Valepar

(i) minério de ferro granulado 73%; (ii) minério de ferro sinter feed 69%; (iii) pelotas 100%

100% em minério de ferro granulado, sinter feed e pelotas

Descruzamento societário da Companhia Vale do Rio Doce e da Companhia Siderúrgica Nacional

08012.003299/2006-21

Gasol e Igrejinha

(i) Brasília 43%, (ii) Lago Sul 53%, (iii) Candangolândia 22%, (iv) Riacho Fundo 100%, (v) Núcleo Bandeirante 12%, (vi) Cruzeiro 30%, (vii) Guará 85%

No Guará o C4 foi superior a 75 (valor exato do indicador não disponível)

Alienação de um posto no Guará, única cidade em que houve aumento de poder de mercado significativo após a operação.

08012.011047/2004-11

Sita Concrebrás e Holcim

(i) Florianópolis 45%, (ii) Joinvile 59%

97% em Florianópolis e 94% em Joinvile

Incremento de share de 12% em Florianópolis com baixa probabilidade de ingresso de novas concreteiras motivou remédio consistente na alienação de ativos adquiridos por Sita Concrebrás por meio da operação. Como C4 já era elevado antes da operação, considerou-se que não havia nexo causal entre a operação e o aumento a incentivos para o exercício de poder de mercado.

08012.001166/2008-81

American Bank-Note, Incard do Brasil, Interprint e Tecnoformas

Mercado nacional de cartões pré-pagos e indutivos 70%

95% em cartões inteligentes, 88% em cartões pré-pagos e 100% em cartões indutivos

Alienação de ativos suficientes a que entrante fosse capaz de atender a 20% do mercado relevante

08012.002467/2008-22

Cimento Tupi e Polimix Concreto

serviços de concreto em raio de 50 Km, (i) São Paulo 60% a 70%, (ii) Santos 30% a 40%, (iii) Pindamonhangaba 70% a 80%, (iv) São José dos Campos 50% a 60%, (v) Grande Rio de Janeiro 50% a 60%, (vi) Macaé 70% a 80%.

São Paulo 78%, Santos 77%, São José dos Campos 89%, Pindamonhangaba 78%

Ideia inicial era reprovação da operação, mas como ativos adquiridos no ato notificado já haviam sido alienados, impôs-se desinvestimento que se entendeu substitutivo-equivalente, nas localidades afetadas

08012.012185/2011-39

Prosegur e Fiel Vigilância

Transporte e Custódia de Valores Pará 70% a 100%, Amapá 100%. Vigilância Patrimonial Pará e Amapá 20-49%.

Transporte e Custódia de Valores no Pará e no Amapá 100%; Vigilância Patrimonial no Pará 80% e no Amapá 100%

Veja-se que embora fossem relativamente significativos os índices de variação de HHI e, sobretudo C4, os mercados de vigilância patrimonial não foram objeto de qualquer restrição, que se limitou a ativos em serviços de tesouraria.

53500.021373/2010

Telefonica e Portugal Telecom

56% do mercado nacional de SMP

100%

Extinção da participação da Telefônica na TIM Brasil ou alienação de 50% de participação da Vivo a novo sócio com experiência no setor e sem participação em outra empresa de telefonia.

08012.009198/2011-21

Companhia Siderúrgica Nacional e Usiminas

CSN e Usiminas mais de 75% do mercado

Superior a 75% porque apenas as duas empresas já tinham 75%

Redução da participação minoritária da CSN na Usiminas em montante confidencial suficiente para reduzir incentivos a ação coordenada das duas siderúrgicas.

08012.011603/2011-71

Hayes e Iochpe-Maxion

80%-100% rodas de aço para veículos leves e pesados

80%-100%

Alienação de conjunto de ativos para produção de rodas para veículos leves e pesados em magnitude superior à EMV. Disciplinamento de oferta por instrumentos contratuais de montadoras.

08012.013152/2007-20

DGB e Fernando Chinaglia Distribuidora

(i) distribuição nacional de revistas 100%, (ii) distribuição direta de publicações e de pequenas cargas, em âmbito nacional 20%, (iii)distribuição indireta de revistas, em âmbito regional 100%

Sim (100%)

Para evitar monopólio, que implicaria coordenação absoluta entre agentes anteriormente separados, acordou-se venda de das filiais São Paulo e Rio de Janeiro da Fernando Chinaglia distribuidora ou conjunto de ativos equivalentes.

08012.009497/2010-84

Lan e TAM

n/d; delta HHI foi de 801 na rota São Paulo - Buenos Aires, 3715 na rota São Paulo - Santiago e 2119 na rota São Paulo - Lima. Grandezas semelhantes em muitas rotas de transporte de cargas.

97% na rota São Paulo - Buenos Aires e 100% nas rotas São Paulo - Santiago e São Paulo - Lima. Grandezas semelhantes em muitas rotas de transporte de cargas.

Permuta de slots

08700.010266/2015-70

Sicbras e Saint Gobain

86%

99%

Separação funcional

08700.004860/2016-11

Bovespa e Cetip

100%

100%

Medidas comportamentais

08700.010790/2015-41

Bradesco e HSBC

14,55% em depósitos totais

79,13% em depósitos totais

Remédios relacioados a (i) Comunicação e Transparência; (ii) Portabilidade de Crédito; (iii) Treinamento; (iv) Indicadores de Qualidade; (v) Compliance, e (vi) Restrição à Aquisição

 

O Cade tem, em sua jurisprudência, diversos casos que mesmo com elevadas concentrações foram aprovados com ou sem restrições. A mensagem que o Tribunal passa aos administrados é aquela relativa essencialmente aos possíveis prejuízos para a concorrência oriundos do nexo causal da operação. A análise tem que comportar os elementos contidos no Guia H de maneira que, uma vez verificado alto nível de concentração deve-se aprofundar na análise para se verificar a probabilidade de exercício de poder de mercado e etc.

Em relação a Tabela acima, vale destacar os seguintes ACs:

Prosegur e Fiel Vigilância apresentavam concentrações no mercado de Transporte e Custódia de Valores no Pará de 70% a 100%, Amapá de 100% e no mercado de Vigilância Patrimonial no Pará e Amapá de 20-49%. Veja-se que embora fossem relativamente significativos os índices de variação de HHI e, sobretudo C4, os mercados de vigilância patrimonial não foram objeto de qualquer restrição, que se limitou a ativos em serviços de tesouraria;

A operação Lan e Tam apresentou as seguintes características. Delta HHI foi de 801 na rota São Paulo - Buenos Aires, de 3715 na rota São Paulo - Santiago e de 2119 na rota São Paulo - Lima. Grandezas semelhantes em muitas rotas de transporte de cargas e o remédio aplicado limitou-se apenas a permuta de slots.

Sicbras e Saint Gobain. Trata-se de uma Joint Venture com os dois principais concorrentes, cuja concentração somada era de 86%. Para esse caso discordei da Nota da SG para a prová-lo apenas com remédios comportamentais.

Caso B3. Operação em que consolida um monopólio em vários mercados, mesmo assim foi aprovada pelo Tribunal apenas com remédios comportamentais.

Por fim, quero destacar o AC 08012.00292111/2000-98 entre Brink’s e TGV, que gerou concentração elevada (da ordem de 67%[9]) e ainda assim foi aprovado apenas com o argumento da entrada ser provável.

O presente levantamento serviu para demonstrar que uma eventual aprovação de um AC com altos níveis de concentração não seria algo inédito neste Conselho. A lista acima apresentou operações com alto grau de concentração e em alguns casos com C4 chegando a 100%, mas mesmo assim foram aprovadas, com ou sem restrições.

A presente operação apresenta C4 de [80-90]% no cenário pré-operação (e de [90-100]% no cenário pós) e participação conjunta de [40-50]% [ACESSO RESTRITO AO CADE], para o mercado de DF + GO, o que não estaria fora dos padrões dos ACs mapeados.

De forma geral, os Atos de Concentração listados no referido voto e que foram aprovados com ou sem restrições resultaram em concentrações acima da verificada no mercado DF + GO. Considerando a existência de rivalidade nos mercados, a possibilidade de verticalização, a ausência de barreiras à entrada e o poder de barganha dos grandes clientes, entendo que o cenário apresentado pelo presente AC é, em verdade, mais favorável do que o histórico dos casos supracitados, possibilitando a aprovação sem necessidade de imposição de restrições.

CONCLUSÃO

 Diante do exposto no presente Despacho, seguindo a jurisprudência do Cade e em consonância com a Nota Técnica nº 20 do DEE, que afirma que “Entretanto, caso seja considerado o cenário de DF+GO para definição de mercado relevante geográfico, a probabilidade de coordenação é minimizada e a rivalidade reestabelecida”, concluo pela aprovação sem restrições da presente operação.

Dessa forma, acolho parcialmente o Parecer Técnico nº 15/2018/CGAA1/SGA1/Superintendência-­Geral, de 17 de setembro de 2018, nos seguintes termos: (i) no tocante especificamente ao mercado de transporte e custódia de valores em Minas Gerais, acolho as conclusões do referido Parecer e, com fulcro no §1º do art. 50 da Lei 9.784/99, integro as suas razões à presente decisão, inclusive com sua motivação; e (ii) divirjo das recomendações referentes aos mercados de transporte e custódia de valores no estado de Tocantins e na região que inclui Distrito Federal e Goiás, pelos fundamentos expostos neste Despacho. Decido, assim, pela aprovação, sem restrições, do referido ato de concentração, nos termos do art. 13, inciso XII, da Lei nº 12.529/11.

À Coordenação-Geral Processual para publicação da parte dispositiva deste Despacho.

 


[1] Considerando-se o raio de 150km sugerido em precedentes (ACs 08012.004117/2005-58 (Prosegur e Transpev), 08012.002921/2000-98 (Brink’s e TGV), 08012.005511/2009-37 (Prosegur e Norsegel), 08012.000281/2005-96 (Macedo e Norsegel), dentre outros).

[2] O DEE afirma ainda que: “Uma ressalva precisa ser feita em relação ao mapa da Figura 5 e tabela 3. Como em diversas respostas de ofícios não foi informado precisamente quais eram os municípios correspondentes pode ser que existam mais municípios atendido por empresas que operam em Brasília e/ou Goiânia/Aparecida de Goiânia   que não estejam no referido mapa. Dessa forma, visto que a área de atuação de cada base transborda as fronteiras do município adotaremos cenários alternativos de cálculos de participação, incluindo o cenário proposto pelas requerentes em que o DF e GO seriam o mesmo mercado”. Isso significa que a análise acima é ainda conservadora visto que mais municípios podem apresentar sobreposição em relação ao atendimento das referidas bases.

[3] Operam nas duas regiões as empresas Brink’s, Federal e Protege, além das Requerentes.

[4] Alguns exemplos são o AC 08012.002037/2012-97(Prosegur e Nordeste), 08012.004117/2005-58 (Prosegur e Transpev), 08012.000281/2005-96 (Macedo e Norsegel).

[5] Alguns exemplos são o AC 08012.002921/2000-98 (Brink’s e TVG), 08012.008659/2008-42 (Nordeste e Transforte), 08012.000208/2009-48 (Brink’s e Sebival), 08012.012185/2011-39 (Prosegur e Fiel, aprovado com restrições).

[6] Tendo como requerentes a Brink’s Segurança e Transporte de Valores Ltda. e TGV— Transportadora de Valores e Vigilância Ltda.

[7] Tendo como requerentes a Prossegur Brasil S.A Transportadora de Valores e Segurança e Preserve Segurança e Transporte de Valores Ltda.

[8] As participações de mercado da Brink’s e da TGV no mercado relevante de transporte de valores na região que engloba Curitiba e Ponta Grossa, no Estado do Paraná, eram, respectivamente de 20,7% e 46,7%.

[9] As participações de mercado da Brink’s e da TGV no mercado relevante de transporte de valores na região que engloba Curitiba e Ponta Grossa, no Estado do Paraná, eram, respectivamente de 20,7% e 46,7%.


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Documento assinado eletronicamente por Alexandre Cordeiro Macedo, Superintendente-Geral, em 17/09/2018, às 18:05, conforme horário oficial de Brasília e Resolução Cade nº 11, de 02 de dezembro de 2014.


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Referência: Processo nº 08700.003662/2018-93 SEI nº 0526420