Timbre

Ministério da Justiça e Segurança Pública - MJSP

Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE

SEPN 515, Conjunto D, Lote 4, Edifício Carlos Taurisano, - Bairro Asa Norte, Brasília/DF, CEP 70770-504
Telefone: (61) 3221-8436 - www.cade.gov.br
  

Nota Técnica nº 5/2021/CGAA4/SGA1/SG/CADE

 

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº

08700.011835/2015-02

REPRESENTANTE

BT Brasil Serviços de Telecomunicações Ltda.

ADVOGADOS:

Thiago Francisco da Silva Brito e outros.

REPRESENTADOS

Claro S.A., OI Móvel S.A., Telefônica Brasil S.A.

ADVOGADOS:

Barbara Rosenberg, Caio Mário Pereira Neto, Leonor Cordovil e outros.

 

 

 

  

EMENTA: Processo Administrativo. Condutas unilaterais de discriminação de preços e recusa de contratar. Conduta concertada entre concorrentes. Setor de telecomunicações. Serviço de acesso à infraestrutura de redes. Serviço de Comunicação Multimídia. Infração aos art. 36, incisos I, II, III, IV, combinados com o seu § 3º, incisos I, II, III, IV, V, X e XI, da Lei nº 12.529/2011. Configuração das infrações. Recomendação pela condenação das Representadas.

 

VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO

                                              

SUMÁRIO

 

1      OBJETO DO PROCESSO

1.1    Dos agentes envolvidos na denúncia

2      RELATÓRIO

2.1    Da Denúncia

2.2    Do Inquérito Administrativo

2.3    Do Processo Administrativo

2.4    Das Novas Alegações

3      ANÁLISE

3.1    Aspectos gerais das condutas investigadas

3.2    Contextualização

3.2.1       Considerações iniciais

3.2.2       O setor de telecomunicações

3.2.3       O Serviço de Comunicação Multimídia

3.2.4       O Serviço de MPLS (Multi-Protocol Label Switching)

3.2.5       Provimento de SCM

3.2.6       Do objeto do Pregão nº 144/2015

3.3    O Mercado Relevante

3.3.1       Considerações iniciais

3.3.2       O Mercado de SCM (varejo / a jusante)

3.3.3       O Mercado de infraestrutura de telecomunicações (atacado /a montante)

3.4    Análise de poder de mercado e incentivos

3.4.1       Considerações iniciais

3.4.2       Mercado de SCM (varejo a jusante) / Mercado de rede de acesso para provimento de SCM em taxas de transmissão inferiores a 10 mbps (atacado a montante)

3.4.3       Mercado de infraestrutura de rede fixa de transporte para transmissão de dados (atacado a montante) / Mercado de SCM dedicado (varejo a jusante)

3.4.4       Conclusão sobre poder de mercado e incentivos

3.5    Das condutas

3.5.1       Considerações iniciais

3.5.2       Conduta unilateral - recusa de contratar e discriminação de preços

3.5.3       Conduta concertada entre concorrentes

3.6    Considerações Finais

4      PENALIDADES

5      ADVOCACIA DA CONCORRÊNCIA

6      RECOMENDAÇÕES

 

 

 

1                   OBJETO DO PROCESSO

Trata-se de Processo Administrativo para Imposição de Sanções Administrativas por Infração à Ordem Econômica originado de representação fundamentada pela BT Brasil Serviços de Telecomunicações Ltda. (“BT”) em face das empresas Claro S/A (“Claro”), Oi Móvel S/A (“Oi”) e Telefônica Brasil S/A (“Telefônica”).

De acordo com a denúncia, as Representadas teriam atuado de forma coordenada com o objetivo de eliminar a competição entre si em licitações de órgãos da Administração Pública Federal para contratação de serviços de internet banda larga (Serviço de Comunicação Multimídia – “SCM”) com abrangência nacional. A Representante se insurge contra o caráter anticoncorrencial da associação estabelecida pelas empresas Representadas – as três maiores prestadoras de serviços de telecomunicações no Brasil -, que estariam valendo-se do instrumento legal do consórcio para coordenar interesses, com o objetivo de eliminar a concorrência entre as líderes do mercado, gerando claros efeitos anticompetitivos no setor de telecomunicações.

A BT também alega que, no âmbito do Pregão Eletrônico nº 144/2015, realizado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (“Correios”), as Representadas teriam imposto dificuldades à Representante para sua participação nessa licitação. As Representadas, que possuiriam controle sobre o acesso à infraestrutura local de telecomunicações, teriam discriminado preço e recusado a contratação de circuitos de comunicação (especificamente, de links MPLS[1]) necessários à formação da proposta da BT para participação no referido Pregão.

Nos termos da Representação, as condutas denunciadas podem ser enquadradas nas seguintes hipóteses previstas na Lei nº 12.529/2011:

Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:

I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa;

II - dominar mercado relevante de bens ou serviços;

III - aumentar arbitrariamente os lucros; e

IV - exercer de forma abusiva posição dominante.

Art. 36 § 3º, incisos:

I - acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob qualquer forma:

a) os preços de bens ou serviços ofertados individualmente;

b) a produção ou a comercialização de uma quantidade restrita ou limitada de bens ou a prestação de um número, volume ou frequência restrita ou limitada de serviços;

c) a divisão de partes ou segmentos de um mercado atual ou potencial de bens ou serviços, mediante, dentre outros, a distribuição de clientes, fornecedores, regiões ou períodos;

d) preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública;

II - promover, obter ou influenciar a adoção de conduta comercial uniforme ou concertada entre concorrentes;

III - limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado;

IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços;

V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;

X - discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por meio da fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais de venda ou prestação de serviços;

XI - recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais;

 

1.1              Dos agentes envolvidos na denúncia 

A Claro é uma operadora nacional de telecomunicações resultante da união de operadoras de telefonia móvel regionais (Americel, ATL, BCP, Claro Digital e TESS), controlada pela empresa mexicana América Móvil. Desde 2014, as empresas Embratel e NET foram incorporadas em uma única sociedade com a Claro. A Embratel é a concessionária de longa distância nacional (Região IV do PGO) e internacional no Brasil, além de possuir autorização para prestação de telefonia fixa local, enquanto a NET é operadora de TV por assinatura, serviços de banda larga, redes corporativas e autorizatária de telefonia fixa. Além destas, a Claro controla as empresas: Star One, anteriormente subsidiária da Embratel, que é a maior empresa nacional no segmento de capacidade satelital, e a Primesys Soluções Empresariais, líder no mercado de gestão de redes de telecomunicações e TI no Brasil.

A Oi é a maior concessionária de serviços de telecomunicações no Brasil. A empresa foi formada a partir da privatização do Sistema Telebrás e posterior fusão com a Brasil Telecom. Possui concessão de telefonia fixa em 25 Estados e no Distrito Federal (Regiões I e II do PGO), além de autorização para atender as demais regiões com serviços de telefonia fixa, móvel, TV por assinatura e acesso à internet banda larga.

A Telefônica Brasil foi formada pela aquisição da estatal Telesp pela empresa espanhola Telefónica no processo de privatização de 1998. A empresa é a concessionária de telefonia fixa no Estado de São Paulo (Região III do PGO). Desde 2012, a empresa utilizada a marca comercial Vivo, oferecendo telefonia fixa, móvel, internet banda larga e TV por assinatura. Em 2015, a empresa adquiriu a GVT, expandindo a oferta de rede fixa.

A BT Brasil é parte do grupo British Telecom e oferta no país serviços integrados de TI e telecomunicações, com ênfase em serviços de transmissão de dados a clientes corporativos. A BT no Brasil possui centenas de pontos de presença e milhares de conexões - gerencia 70 mil ramais de telefonia IP e 50 mil dispositivos de rede para vários clientes locais e multinacionais.

 

Figura 1 – Regiões do PGO Anatel

 

REGIÃO

ÁREA GEOGRÁFICA CORRESPONDENTE AO(S) TERRITÓRIO(S)

I

 Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí, Maranhão, Pará, Amapá, Amazonas e Roraima.

II

Distrito Federal e dos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Tocantins, Rondônia e Acre.

III

Estado de São Paulo.

IV

Nacional

Fonte: Anatel e Teleco (https://www.teleco.com.br/pgo.asp).

 

2                   RELATÓRIO

 

2.1              Da Denúncia

Em 01.12.2015, a BT protocolou sua representação inicial[2] alegando que as Representadas estariam atuando de forma coordenada com o objetivo de eliminar a competição entre si em licitações públicas, além de estarem praticando, individualmente, as condutas de recusa de contratar e de discriminação de preços, impondo dificuldades aos rivais nas mesmas licitações. A Representante requereu a instauração de Processo Administrativo e a adoção de medida cautelar em que fosse suspensa a eficácia dos consórcios entre as Representadas em licitações públicas vigentes e proibição de tais consórcios para licitações futuras. Em especial, a BT solicitou suspensão do Consórcio Rede Correios[3], participante do Pregão Eletrônico nº 144/2015. Ademais, a BT requereu a emissão de relatório circunstanciado concluindo pela configuração de infração da Ordem Econômica, com recomendação de multa pecuniária, proibição à celebração de consórcios entre as Representadas para licitações públicas e exigência de apresentação do detalhamento dos custos de acesso à infraestrutura de redes em todas as propostas apresentadas pelas Representadas em licitações públicas.

Em 16.12.2015, a denúncia foi complementada por meio de petição[4] que informou fatos supervenientes relacionados ao Pregão nº 144/2015. Em síntese, informou a Representante que, em 04.12.2015, o Tribunal de Contas da União (TCU) proferiu o Acórdão 03010/2015, referente à Representação da BT para impugnar as irregularidades do edital do Pregão. Tal Acórdão conheceu a representação em questão, mas entendeu ser incabível a medida cautelar pleiteada pela BT e improcedente no mérito. Ademais informou a Representante que o Consórcio Rede Correios foi habilitado e declarado vencedor do Pregão. Ante aos acontecimentos reportados, a Representante reforçou o pedido de instauração do Inquérito Administrativo.

 

2.2                     Do Inquérito Administrativo

Em 05.01.2016, a CGAA4 emitiu a Nota Técnica n° 2/2016/CGAA4/SGA1/SG/CADE[5]  recomendando a instauração de Inquérito Administrativo com fulcro no art. 13, III, e 66 e seguintes da Lei Federal nº 12.529/2011. Em suma, a Nota apontou que, caso fossem comprovadas as alegações trazidas pela Representante, o caso constituiria matéria concorrencial e recomendou a instrução para aprofundar a questão em sede de inquérito administrativo. Na mesma Nota, foi indeferido o pedido de medida preventiva, tendo em vista que seria necessário o aprofundamento das questões colocadas para uma decisão, mesmo em caráter preliminar, do objeto da denúncia. Na mesma data foi proferido o Despacho SG n° 20/2016[6], acolhendo as razões da mencionada Nota Técnica e determinando a instauração de Inquérito.

Em 11.01.2016, foram enviados Ofícios[7] às empresas Claro, Oi e Telefônica solicitando manifestação a respeito da denúncia da BT. 

Em 21.01.2016, as Representadas apresentaram petição conjunta[8] alegando ser impossível elaborar defesa completa uma vez que ainda não tinham acesso aos autos de acesso restrito deste processo, o que prejudicaria a compreensão completa das alegações da Representante. Na mesma data, os autos do presente inquérito administrativo se tornaram públicos face ao determinado no Despacho Ordinatório CGAA4[9].

Em 22.01.2016, foi enviado o Ofício n° 228/2016/CADE[10] à BT para que apresentasse versões de acesso restrito de sua denúncia e de suas petições a cada uma das três Representadas, para que as informações sigilosas das empresas fossem resguardadas, mas ao mesmo tempo fosse dada possibilidade de defesa às Representadas.

Em 01.02.2016, as Representadas apresentaram defesa preliminar[11] alegando primordialmente que o objeto desta Representação não visa à proteção da concorrência, mas tão somente à proteção dos interesses da BT, que busca reverter derrota na disputa pelo objeto do Pregão nº 144/2015. Ademais, afirmam que inexistem nos autos indícios de qualquer conduta anticompetitiva, pedem que não seja concedida medida preventiva pleiteada e o arquivamento do presente processo.

Em 04.02.2016, as Representadas protocolaram nova petição[12] por meio da qual argumentaram que, a despeito da concessão de acesso aos apartados de Acesso Restrito em 29.01.2016, verifica-se que as versões da representação a elas disponibilizadas  continham inúmeras partes tarjadas, o que comprometeria a sua plena defesa. Ao fim, requereu-se a concessão de prazo adicional para complementação aos esclarecimentos já apresentados.

Em 10.02.2016, a BT apresentou petição[13] solicitando indeferimento do pedido de acesso das Representadas à integralidade das informações e apartados do Inquérito, argumentando no sentido de evitar exposição de informações sensíveis a seus concorrentes.

Em 15.02.2016, as Representadas apresentaram a sua manifestação complementar[14]  reiterando a improcedência das alegações da BT. Sustentaram a inexistência das alegadas medidas exclusionárias e de dano concorrencial e afirmaram que a BT recorre ao Cade com o fito único de manter seu contrato com os Correios vigente após ter suas tentativas de invalidar a licitação frustradas no TCU e outros órgãos e instâncias.

Em 24.02.2016, foi enviado o Ofício nº 745/2016/CADE[15] à BT para que ela se manifestasse a respeito das informações trazidas pelas Representadas[16].

Em 02.03.2016, a Representante apresentou petição[17] que versa sobre as manifestações das Representadas. Em síntese, a BT repisou a tese de condutas anticompetitivas sustentada na denúncia e apontou supostas inconsistências e omissões na resposta das Representadas. Ponderou, ainda, que as Representadas teriam falhado em apresentar provas que efetivamente afastem suas alegações e reiterou os pedidos relacionados à pronta instauração de processo administrativo e à adoção de medida preventiva que suspenda o Consórcio Rede Correios, bem como de quaisquer outros consórcios entre empresas integrantes dos grupos Claro, Oi e Telefônica para participação em futuras licitações.

Em 11.03.2016, foi enviado o Ofício n° 1248/2016/CADE[18] às Representadas solicitando informações específicas a respeito dos produtos e insumos negociados com a BT (faixas de velocidade ofertada, volume de conexões e valores), a política de descontos destes insumos e detalhes sobre as negociações travadas entre a Representante e as Representadas às vésperas do Pregão nº 144/2015. Foi solicitado também que fosse detalhado os ganhos de eficiências obtidos em decorrência da sua atuação conjunta no referido Pregão.

Em 04.04.2016, as Representadas apresentaram petição com informações relacionadas às negociações com a Representante e ao objeto do Pregão nº 144/2015. Em relação a este último tema, as Representadas apresentaram dados ajustados de forma a tornar possível a comparação entre os valores ofertados à BT e os ofertados aos Correios. Com relação à política de descontos, informaram que a precificação dos serviços é complexa e que não havia uma política consolidada de desconto que se aplicasse a todas as situações. Por sua vez, com relação aos ganhos de eficiência, argumentaram que cada empresa participante do Consórcio ficou responsável pelo atendimento de sua área de abrangência, onde já possui infraestrutura instalada, de modo a poder atender às exigências dos Correios com melhor custo-benefício e sem necessidade de investimentos significativos.

Em 19.04.2016, a BT apresentou petição[19] manifestando-se a respeito das novas informações trazidas pelas Representadas e apontando supostas inconsistências. Afirmou a BT que as respostas apresentadas não proveram informações capazes de justificar a formação de diversos consórcios entre as empresas líderes do mercado de telecomunicações brasileiro nem a majoração dos custos que lhe foi imposta para contratação das conexões terrestres no contexto dos preparativos para o Pregão n° 144/2015. Apontaram, ainda, uma evidente falsidade na prestação das informações por parte das Representadas, o que seria passível de enquadramento no disposto no art. 43 da Lei 12.529/2011. Ao cabo, reiterou os pedidos da Representação original.

Em 06.05.2016, foi enviado o Ofício nº 2371/2016/CADE às Representadas solicitando (i) esclarecimentos adicionais relativos à formação da sua proposta no âmbito do Pregão nº 144/2015; (ii) o encaminhamento de documentos específicos que comprovassem os fatos alegados em sua manifestação anterior; e (iii) informações adicionais que contextualizassem o documento apresentado pela Telefônica que versou sobre a sua suposta recusa de contratar.

Em 13.05.2016, as Representadas apresentaram resposta[20] aos questionamentos do Ofício nº 2371/2016/CADE. Foram trazidas informações sobre o número de conexões ofertadas por cada umas das empresas participantes do consórcio formado no âmbito do Pregão nº 144/2015 e sobre a alegada recusa de contratar por parte da Telefônica.

Em 25.05.2016, a Representante protocolou petição[21] informando que foram suspensos, por meio de decisão judicial liminar, os efeitos de decisões de habilitação e adjudicação proferidas no âmbito do Pregão nº 144/2015 e, assim, que o mesmo restou suspenso.

Em 08.06.2016, a Representante protocolou nova petição[22] em que, em síntese, reforçou seus argumentos relativos à recusa de contratar por parte da Claro e Telefônica, especialmente no que tange à capacidade da Telefônica em atender clientes fora de São Paulo, e reiterou suas alegações sobre os potenciais efeitos da atuação coordenada das Representadas.

Em 04.07.2016, foi enviado às Representadas o Ofício n° 3790/2016/CADE[23]  requerendo que elas detalhassem o valor estimado do custo do link a ser computado no preço final cobrado dos Correios, o nível de serviços e o tipo de conexão (satélite ou terrestre) a ser efetivamente utilizado nas faixas T1, T2 e T3­.[24]

Em 18.08.2016, as Representadas apresentaram petição em atenção ao que foi solicitado no Oficio nº 3790/2016/CADE. Sustentaram que o dano alegado pela BT não decorria de redução de concorrência relacionada à formação do consórcio ou de supostas condutas exclusionárias e que seus argumentos estariam relacionados unicamente com a perda do seu contrato com os Correios.

Em 01.09.2016, foi proferido o Despacho SG nº 1070/2016[25] que prorrogou o inquérito por 60 dias, com fundamento nos motivos tratados na Nota Técnica nº 21/2016/CGAA4/SGA1/SG/CADE[26].

Em 22.09.2016 a BT apresentou manifestação adicional[27] (informando sobre participação das Representadas, novamente de maneira consorciada, em nova licitação com objeto similar, realizada pelo Ministério da Saúde[28]. Informou que tal pregão foi cancelado devido a participação de um único licitante e, que, em pregão subsequente lançado com o mesmo objeto, novamente, somente as empresas Claro e Oi, em consórcio[29], teriam apresentado proposta. Ponderou que a Claro seria a atual incumbente do contrato, prestando o serviço sozinha e que este seria mais um exemplo de como a reiterada conduta anticompetitiva das Representadas resultava na inviabilidade de participação de empresas menores em licitações deste porte. Completou apontando que, caso se perpetue tal situação, em um futuro próximo, apenas as três Representadas deterão atestados técnicos válidos para projetos de maior porte, o que configurará nova barreira à entrada de outras empresas no segmento de licitações públicas. Repisou, por fim, sobre a ausência de comprovação, por parte das Representadas, dos pretensos ganhos de eficiência e sobre a desnecessidade de formação do Consórcio.

Em 07.10.2016, foi enviado o Ofício n° 5078/2016/CADE[30] às Representadas para manifestação acerca da última petição da Representante.

Em 27.10.2016, as Representadas apresentaram resposta[31]. Em síntese, alegaram que a manifestação da BT servia apenas para reiterar as infundadas acusações de condutas anticompetitivas. Em relação ao pregão do Ministério da Saúde, alegaram que havia previsão no edital para a formação de consórcios que o seu objeto era significativamente mais amplo que o serviço prestado exclusivamente pela Claro e que a participação do consórcio resultou na oferta de preços finais inferiores aos orçados pelo Ministério, o que demonstraria que não houve ilegalidade ou prejuízo à concorrência. Ao fim, reiteraram pedido para que as acusações da BT fossem arquivadas.

Em 02.12.2016, foram enviados diversos ofícios[32] a empresas contratantes de Serviço de Comunicação Multimídia solicitando informações sobre o processo de contratação desses serviços e questionando como as empresas percebiam a atuação das Representadas no mercado. As respostas estão juntadas aos autos[33].

Em 15.02.2017, a Representante apresentou petição[34] com informações complementares relacionadas à transferência dos circuitos da BT – atual incumbente do contrato – para o Consórcio Correios (vencedor do Pregão nº 144/2015). A BT apontou que este avanço pode comprometer a eficácia de uma eventual futura decisão condenatória. Ainda, reiterou o pedido de medida preventiva para suspensão da eficácia dos atos de constituição daquele Consórcio.

Em 20.03.2017, a Representante apresentou petição[35] informando esta Superintendência de liminar por ela obtida no âmbito de Ação Anulatória pela qual foi determinada a interrupção da migração da rede de serviços para o Consórcio Rede Correios. Mas que tal medida foi suspensa por decisão do Tribunal Regional da 1ª Região em sede de Agravo de Instrumento interposto pelos Correios. Em decorrência, a BT informou que as Representadas têm intensificado seus esforços para que a transferência de circuitos avance o mais rápido possível sob o novo contrato e antes da conclusão das investigações conduzidas por esta Superintendência-Geral, o que comprometeria a eficácia de uma futura decisão condenatória.

Em 20.03.2017, a Representante peticionou[36] solicitando participação em uma eventual negociação de Termo Compromisso de Cessação (TCC) com as Representadas.

Em 02.08.2017, a BT protocolou petição[37] em que informou que, em recente decisão, a autoridade antitruste da Noruega considerou ilícita a submissão de proposta conjunta entre dois agentes concorrentes. Ainda, reiterou seu pedido de instauração de Processo Administrativo e de adoção de medida preventiva.

 

2.3                     Do Processo Administrativo

Em 25.08.2017, a presente investigação tornou-se um processo administrativo[38] face à decisão contida no Despacho SG nº 1248/2018[39], que acolheu as razões da Nota Técnica nº 33/2017/CGAA4/SGA1/SG/CADE[40] (doravante referida como “Nota Técnica nº 33/2017”).

Ato contínuo, as Representadas Claro, Oi e Telefônica foram notificadas[41] da medida e do prazo para a apresentação de defesa e especificação de provas.

Ainda na mesma data, foi expedido à Presidência da Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL - o Ofício nº 5146/2017/CADE[42] para ciência e eventuais providências regulatórias cabíveis em decorrência da instauração do presente Processo Administrativo.

Em virtude de renúncia dos então Procuradores das Representadas Telefônica e Oi, em 06.09.2017, estas empresas foram novamente notificadas[43] da instauração do processo administrativo.

Em 18.09.2017, foi recebido pelo Cade o último aviso de recebimento das notificações enviadas, de modo que todas as Representadas restaram notificadas[44]. Com isso, o prazo para defesa de 60 (sessenta) dias[45] encerrou-se em 17.11.2017.

As Representadas solicitaram dilação de prazo de dez dias para apresentação das respectivas defesas, pedidos que foram deferidos, de forma que o data final para apresentação de suas defesas estendeu-se até 29.11.2017.

Em 29.11.2017, foram protocoladas as defesas das Representadas Oi[46], Claro[47] e Telefônica[48].

Em sua defesa, a Oi alegou, em síntese, que:

A Lei n° 8.666/1993 (“Lei de Licitações”) estabeleceu expressamente que a formação de consórcios é legal caso seja permitida pelo edital da licitação, a critério do órgão licitante, e desde que observado determinados requisitos previstos no seu próprio texto.

Há, face à legislação vigente, uma presunção relativa de legalidade na formação de consórcios em licitações públicas, o que não quer dizer que há uma isenção antitruste.

A análise da atuação consorciada pela autoridade antitruste deve ser feita à luz da regra da razão.

O Tribunal de Contas da União ("TCU") tem se posicionado favoravelmente à formação de consórcios em licitações públicas e, especificamente no que tange ao Pregão nº144/2015 dos Correios, reconheceu esta possibilidade, pois os consórcios propiciariam relevantes eficiências que, ao final, resultam em um quadro benéfico à Administração Pública, sobretudo em certames relacionados a obras de grande dimensão e complexidade.

Os consórcios trazem eficiências decorrentes da conjugação de esforços, da otimização de custos e da diluição de riscos operacionais e financeiros. A atuação da Oi em licitações públicas está em linha com essa interpretação.

Poderia ser inviável a participação isolada da Oi no Pregão n° 144/2015 devido a exigências específicas do certame e a circunstâncias por ela enfrentadas.

A Oi, sempre que possível, opta por participar de licitações de forma independente.

A Oi não dispõe de infraestrutura de rede suficiente para prestar os serviços demandados pelos Correios, tendo reduzida capacidade satelital e reduzida presença no estado de SP.

A aquisição de capacidade de rede de terceiros é claramente menos eficiente que a formação de consórcios entre agentes que já possuem infraestruturas de rede.

O Consórcio não inibe a concorrência entre as empresas consorciadas, já que não podem ser consideradas concorrentes pelo objeto do certame uma vez que nenhuma das três dispõe de rede com abrangência suficiente.

O Consórcio não desestimula a participação de empresas menores em outros certames e nem a formação de consórcios com a participação de empresas menores, o que não ocorreu no certame devido à ausência de racionalidade econômica.

A BT desfrutava de vantagens competitivas para a disputa do Pregão nº 144/2015, por ser, à época, a incumbente do contrato.

O Pregão foi altamente competitivo, com 183 lances, real disputa entre a BT e o Consórcio e redução de 10% em relação ao menor valor ofertado no anterior Pregão nº 174/2014 (que restou anulado).

A BT não pode ser considerada uma empresa de pequeno porte, sendo representante da British Telecom, uma das maiores empresas de telecomunicações do mundo.

O Consórcio gerou diversas eficiências que foram repassadas à Administração Pública e só foi constituído devido à complementariedade das redes existentes, redução de custos e diluição de riscos.

A Oi não praticou conduta de discriminação de preços em detrimento da BT.

A metodologia adotada pela Oi para ajustar os dados apresentados em atendimento ao Ofício nº 1248/2018/CADE consistiu na exclusão dos custos dos serviços e equipamentos ofertados aos Correios que não estavam incluídos na cotação fornecida à BT.

Há distinção entre os preços oferecidos pela Oi via Consórcio aos Correios e os preços oferecidos pela Oi à BT, mas esta diferença é explicada pela discrepância entre o volume de circuitos solicitados e o fato da Oi, dentro do Consórcio, ter fornecido circuitos apenas onde detinha melhor infraestrutura (com menor custo).

Não se sustenta o questionamento suscitado pela SG[49] de que “o
fato de que o valor médio dos enlaces ofertados pela Oi (Coluna 6) ser exatamente igual ao valor médio da oferta final do Consórcio (Coluna 3), ainda que as quantidades sejam distintas", uma vez que essa coincidência deu-se porque a) o Pregão nº 144/2015 exigiu proposta de preços global (sem discriminação unitária por faixa de velocidade); b) a Oi não elaborou, por isso, uma proposta de preço com valores unitários como feito para a BT; e c) para apresentar ao Cade os preços unitários por faixa de velocidade solicitados através do Ofício nº 1248/2016/CADE, a Oi baseou-se no valor total de acessos oferecido pelo Consórcio aos Correios.

Em relação à afirmação da SG[50] de que haveria “uma variação maior em termos de preço médio do que de volume para todas as faixas” e que “a magnitude da disparidade entre a variação de preços médios e a variação de volume é significativa (...) indicando ser plausível a hipótese de discriminação de preços”, explicou que: a diferença de magnitude, por faixa, da variação do preço em relação à variação do volume justifica-se por 2 razões: a) razões técnicas como a localização geográfica, a distância entre pontos, tecnologia empregada, tipo de infraestrutura disponível etc.; b) os preços apresentados pela Oi e utilizados pelo Cade para a comparação realizada decorrem de um processo competitivo (o pregão) e elaborados como proposta por preços globais, sem discriminação por faixa.

Como explicado, as propostas formuladas pela Oi ao Consórcio Rede Correios e pela Oi à BT não são comparáveis devido aos seguintes aspectos: eficiências geradas pelo consórcio, volume, localização geográfica, distância entre pontos interligados, tecnologia empregada, escopo da proposta, condições de contratação (prazo contratual, forma de pagamento, garantias, histórico de relacionamento, barganha de desconto) e tempo exíguo para apresentação da proposta.

Dos enlaces solicitados pela BT à Oi, cerca de [ACESSO RESTRITO] não foram sequer oferecidos pela Oi no âmbito do Consórcio, mas por outra operadora.  

O volume de enlaces solicitados pela BT foi [ACESSO RESTRITO] vezes menor que o ofertado pela Oi ao Consórcio, o que já é suficiente para tornar incomparáveis as propostas e justificar os preços menores do Consórcio.

A Oi sempre respondeu às cotações da BT de maneira célere e adequada.

A BT somente solicitou cotação à Oi depois de 14 dias após a publicação do aviso do Pregão nº 144/2015 (e a apenas 15 dias da data para apresentação das propostas) e, mesmo assim, a Oi envidou seus melhores esforços em apresentar uma proposta comercial.

A BT não demonstrou que os preços ofertados a ela pela Oi comprometeram sua participação no Pregão nº 144/2015. Pelo contrário, os lances da BT neste pregão foram ainda mais agressivos que aqueles oferecidos no Pregão nº 170/2014.

Em sua defesa, a Claro alegou, em síntese, que:

Em relação à legalidade da criação do consórcio, a) a conduta não é recorrente; b) não há poder de mercado das Representadas em âmbito nacional; c) a análise de poder de mercado deve ser feita em âmbito municipal; d) há justificativas legítimas para a atuação via consórcio face à rede extensa e complexa requerida pelos Correios; e) não há danos ao mercado em decorrência do consorciamento.

Em relação às eficiências, elas estão relacionadas à complementariedade geográfica e técnica entre as empresas participantes do Consórcio Rede Correios, o que permite economias relativas a) aos investimentos necessários para a expansão da infraestrutura exigida; e b) à contratação de terceiros (redução de custo de gestão de contratos e maior segurança contra falhas).

A eficiência da formação do Consórcio é evidenciada pela redução significativa do valor da proposta vencedora ante aos valores cobrados anteriormente pela BT (ausente o Consórcio).

Em relação à alegada recusa de contratar, a) não ocorreu recusa, visto que a Claro forneceu cotação à BT para os pontos solicitados; b) sequer havia, sob a ótica concorrencial, obrigação da Claro em fornecer os serviços à BT.

O e-mail enviado pela BT com solicitação de cotação de serviços MPLS, datado de 19.10.2015, não foi respondido porque, em sequência, a própria BT, ciente de que o prazo (7 dias) por ela requerido para resposta era inviável, encaminhou, em 26.10.2015, nova solicitação de cotação para pontos de acesso PRIMELINK (EILD ou ponto a ponto), que exigem menor customização e estudos de viabilidade técnica. A segunda solicitação foi respondida pela Claro em 30.10.2015.

A BT não reclamou, à época e nem posteriormente, do não recebimento da cotação de serviços MPLS, o que indica que ficou satisfeita com a cotação recebida para circuitos EILD, visto que ambas as solicitações de cotação coincidiam em relação aos pontos de acesso requeridos (endereços) e que a cotação fornecida pela Claro era suficiente para a BT participar do Pregão nº 144/2015 dos Correios.

A Claro já prestava e segue prestando serviços à BT.

A posse de redes de cabeamento metálico não é mais sinônimo de poder de mercado, como assumiu a SG, visto que os avanços tecnológicos e a maior quantidade de competidores reduziram a dependência dessas estruturas. De todo modo, a Claro não é legatária dessa estrutura.

O MPLS não é insumo essencial à prestação de SCM, pois ele é uma tecnologia de suporte à rede de dados e não um componente de infraestrutura, como é a EILD. Outras tecnologias de acesso e transporte de dados, como ADSL, internet a cabo, fibra ótica, 3G, 4G, satélite e Wimax, também comportam a tecnologia MPLS.

A regulação da Anatel dá-se no mercado de EILD e não para serviços MPLS. E somente às empresas com poder de mercado significativo neste mercado EILD dirige-se a obrigatoriedade de compartilhamento em condições isonômicas para outras empresas de telecomunicações.

A oferta de MPLS não configura um serviço essencial, de modo que não haveria obrigação da Claro em fornecer tal serviço à luz da legislação concorrencial.

Na definição do mercado relevante para a conduta concertada, a SG deixou de considerar a distinção entre SCM corporativo e residencial. E a delimitação geográfica adotada como nacional é equivocada.

Na definição do mercado relevante para as condutas individuais, a SG considerou que as Representadas detêm poder de mercado significativo no mercado de MPLS, que não pode ser considerado um mercado, e nem mesmo um insumo no mercado de rede fixa de transporte.

Caso seja aceito o argumento da SG de que poder de mercado
em SCM (atestado por dados da Anatel) implica poder de mercado em infraestrutura de rede fixa de transporte, esse segundo poder de mercado só pode estar relacionado ao produto EILD, e não a MPLS. A tecnologia MPLS não é um serviço ou um produto de atacado definido no PGMC (Plano Geral de Metas de Competição).

A análise de poder de mercado em SCM feita pela Anatel adota o escopo geográfico municipal. Não é feita análise de poder de mercado nacional porque, na oferta de SCM por redes fixas, o provimento é feito diretamente ao usuário.

A análise de poder de mercado em âmbito nacional acaba por não considerar a representatividade de players locais e regionais.

Não há que se falar em poder de mercado significativo nacional, seja no varejo, seja no atacado, pois deve ser analisado em âmbito municipal.

Até o momento, a Anatel não considera que a Claro tem poder de mercado significativo no segmento de acesso local.

A formação de consórcios é autorizada por lei e os editais dos pregões analisados autorizavam a participação dessa forma.

A Claro integra consórcios apenas quando isso é eficiente e racional, ou seja, quando não tem condições ou interesse em participar de uma licitação de forma isolada.

Inexiste acordo com a Oi e Telefônica para perpetuar a atuação consorciada em outras licitações e, em apenas 1% dos itens editalícios que disputou entre 2013 a 2015, disputou em consórcio com as demais Representadas.

A Claro, em geral, participa de consórcios quando o projeto envolve clientes públicos com atuação em todo o território nacional e de maior grau de complexidade. Para os demais clientes, ainda que de grande porte, é pouco provável que seja necessária a formação de consórcio para a Claro atender à demanda.

Os agentes privados oficiados pelo Cade não apresentam as características e peculiaridades da rede e negócios dos Correios e, assim, não podem servir como parâmetro para comparação. Os resultados do teste de mercado feito pelo Cade levam a uma conclusão enviesada.

Após afirmar que a segunda cotação de SCM (EILD) encaminhada pela BT, em 26.10.2015, continha os mesmos pontos de acesso da primeira solicitação, de 19.10.2015, informa que eram “praticamente iguais”. O primeiro pedido abrangia 3.399 pontos e o segundo 3.215.

Como os pontos da segunda cotação solicitada eram muitos similares, era natural que a Claro entendesse que a segunda solicitação, de 26.10.2015, tivesse sido enviada em substituição à primeira, de 19.10.2015.    

O Ato nº 8.704/2017, da Anatel indica claramente que o Grupo Telmex não é
detentor de Poder de Mercado Significativo (PMS) em nenhum mercado relevante de Oferta Atacadista de Infraestrutura de Rede Fixa de Transporte Local.

A BT não é uma empresa de menor porte, mas representante da multinacional British Telecom no país, com ampla capacidade operacional e extensa capilaridade de rede terrestre e satelital. Assim, as alegações de que a conduta das Representadas impediria ou desincentivaria a participação de empresas menores em grandes licitações não se aplicaria à própria BT.

Em sua defesa, a Telefônica alegou, em síntese, que:

A BT não é uma empresa de pequeno porte, ao contrário do que faz parecer, sendo subsidiária da gigante British Telecom. É líder em soluções via satélite e com centenas de clientes públicos e privados.

A estratégia da BT é não investir em infraestrutura e utilizar redes de terceiros.

Tanto os Correios, quanto o TCU rechaçaram as alegações da BT no sentido da ilegalidade do Consórcio Rede Correios.

Não ocorreu a discriminação de preços alegada e nem tampouco o conluio entre as Representadas, que seriam, inclusive, condutas interdependentes, ou seja, uma não existe sem a outra.

O MPLS é uma tecnologia mais recente e sem regulação específica, regida apenas pelas normas genéricas de telecomunicações.

A Anatel não determina preços de referência para MPLS, apenas estabelece diretrizes como acesso não discriminatório e condições de acesso razoáveis.

Contratos de MPLS podem ter valor, por ponto de conexão, bastante distintos devido a distinções técnicas, incluindo a distância entre os pontos de acesso da rede.

A Anatel reconhece que a Telefônica não é detentora de PMS em inúmeros municípios de São Paulo, havendo várias operadoras menores que poderiam atender à BT em todos os municípios cotados. Ou seja, o serviço ofertado pela Telefônica não é uma essential facility.

A simples diferenciação de preços não caracteriza ilícito, que depende de elementos que não estão presentes: poder de mercado, prejuízo, ainda que potencial, à concorrência e ausência de justificativas razoáveis.

A operacionalização de redes como a demanda pelos Correios é precedida de negociações que podem demorar meses e resultar em descontos de até [ACESSO RESTRITO À TELEFÔNICA][51].

A oferta feita no âmbito do consórcio não pode ser comparada com a cotação ofertada à BT, que nem foi sujeita a uma negociação comercial, o que demonstra a falta de interesse de negociar da BT, que não fez nenhuma contraproposta.

O pedido de cotação da BT foi encaminhado à Telefônica apenas 7 dias antes do Pregão nº 144/2015, em 19.10.2015, o que demonstra uma postura pouco diligente de sua parte. A Telefônica, entretanto, esforçou-se para atendê-lo o mais breve possível.

Os serviços ofertados à BT diferem do ofertado ao Consórcio por, ao menos, três razões e, por isso, são incomparáveis. São elas: A) são mercados distintos (atacado e varejo) e as propostas foram geradas por áreas diferentes da Telefônica; B) a metodologia adotada pela SG na comparação dos preços ofertados à BT e aos Correios é equivocada, pois em nenhum caso os valores foram estabelecidos por faixa de velocidade, mas pela solução integrada de serviços e produtos, que considera fatores como velocidade, distância, níveis de qualidade, volume contratado, prazo de execução e negociação; C) A distância para ligar a rede da Telefônica a quaisquer agências dos Correios no estado de São Paulo é menor que a distância necessária para ligar a rede da BT às mesmas agências[52], fato que reflete no custo dos serviços e torna as ofertas (BT e Correios) distintas.

A diferença entre os valores ofertados à BT e aos Correios via Consórcio é de apenas [ACESSO RESTRITO], o que seria incapaz de afetar a competitividade da BT considerado todo o escopo da demanda dos Correios.

A Telefônica não teria como competir sozinha em um certame com tamanha capilaridade como a exigida pelos Correios, visto que precisaria contratar de outras empresas ou construir quase [ACESSO RESTRITO] dos circuitos de rede demandados pelos Correios, o que careceria de racionalidade econômica.

A formação do consórcio foi justificável, legal e válida.

São incomparáveis os serviços solicitados pelos Correios com aqueles prestados a grandes clientes privados. As informações colhidas pelo Cade a partir de agentes privados não podem servir de parâmetro para a avaliação de algum prejuízo decorrido da formação do Consórcio.

Também são diferentes as circunstâncias de negociação e contratação de entes públicos e privados.

O Consórcio gerou eficiências significativas, com a redução significativa do preço[53] e maior qualidade do serviço, já que não foi necessária a contratação de terceiros que foram aproveitados os melhores recursos de cada consorciada.

Há uma complementaridade geográfica das redes das Representadas, o que justificou a formação do Consórcio.

Por meio da Nota Técnica nº 39/2017[54], foram apreciadas eventuais questões preliminares suscitadas pelas Representadas. Não foi requerida a produção de provas específicas por nenhuma das Representadas. A referida Nota foi acolhida pelo Despacho SG nº 1796/2017[55], restando saneado o presente Processo Administrativo.

Em 12.12.17, a Claro protocolou Parecer Econômico elaborado por Cleveland Prates Teixeira e Parecer elaborado por LCA Consultores[56].

Em 20.12.17, a Representada Oi protocolou petição[57] juntando aos autos o mesmo Parecer elaborado por LCA Consultores.

Em 22.12.17, a Telefônica protocolou petição[58] por meio da qual também apresentou o Parecer supramencionado.

O CADE expediu, em 16.01.18, Ofícios[59] às Representadas solicitando que apresentassem versão pública dos Pareceres protocolados, além de documentos elaborados no contexto da avaliação da viabilidade da formação do Consórcio Rede Correios para participação no certame.

Na mesma data, o CADE também oficiou[60] o Banco do Brasil (“BB”), a Caixa Econômica Federal (“CEF”) e os Correios para coletar informações acerca da admissibilidade de formação de consórcio entre fornecedores de serviços de telecomunicações para contratação de circuitos de transmissão de dados.

A resposta dos Correios[61] (SEI 0437331) foi recebida em 01.02.2018. Em síntese, informou:

Que optou por permitir a formação de consórcio no Pregão nº144/205 porque tal formato atuou em benefício da competitividade (vide a disputa acirrada e a redução do preço estimado) e do interesse público, além de proporcionar melhoria na qualidade do serviço e do progresso tecnológico.

Que a permissão de consórcios segue a prática de outros órgãos da Administração Pública.

Que as vantagens advindas da permissão de consórcios em licitações seriam a ampliação da competição e a potencialização da qualidade dos serviços.

Em 02.02.2018, foram recebidas as respostas das Representadas Telefônica[62], Claro[63] e Oi[64], as quais apresentaram documentos que teriam sido produzidos internamente, por cada uma, para subsidiar a análise e decisão acerca da formação do Consórcio Rede Correios.

A resposta do BB[65] foi recebida em 07.02.2018. Em síntese, o BB informou:

Que, em regra, permite a participação de consórcios em suas licitações que visam à conexão de suas diversas unidades de atendimento ao redor do Brasil.

Que a vantagem de permitir a formação de consórcio seria o aumento da viabilidade de atendimento já que as operadoras não oferecem atendimento em todo o território nacional.

Que, por outro lado, a desvantagem seria a possibilidade de haver impacto na competitividade e dos preços resultantes do pregão serem superiores.

Que acredita que nenhuma das Representadas teria condições de atender individualmente aos serviços demandados pelo BB visto que não teriam abrangência nacional, sendo necessária a subcontratação da última milha.

Já em 08.02.2018, a Caixa apresentou sua resposta[66], em que informou:

Que permite a participação de consórcios em suas licitações em alguns casos, mas sem especificar quais.

Que o impedimento à participação de consórcios em contratações de escopo nacional restringe a concorrência e impede a redução de custos.

Que, a partir de 2013, passou a realizar contratações de serviços de dados em um modelo de lotes regionais, uma vez que identificou que havia um grande número de provedores regionais, o que proporcionou uma significativa redução de custos.

Que não tinha conhecimento suficiente para afirmar se as Representadas poderiam atender individualmente um contrato de SCM em âmbito nacional.

Em 22.02.2018 e 27.02.2018, as Representadas protocolaram petições[67] por meio das quais se manifestaram acerca das respostas encaminhadas pelo BB, pela Caixa e pelos Correios. Em suma, sustentam que tais respostas são coerentes com os argumentos apresentados em suas defesas, corroborando-os. 

Em 15.06.2018, a Telefônica apresentou nova manifestação[68] em que sustentou:

A formação do Consórcio para o Pregão da ECT gerou eficiências e foi necessária. Esse era o único meio de participar do certame visto que possui atuação significativa apenas no Estado de São Paulo.

Os pontos de acesso localização no estado de São Paulo representavam apenas 15% do objeto do contrato.

Mesmo a incorporação da rede da GVT à rede da Telefônica[69] representava uma cobertura adicional de [ACESSO RESTRITO À TELEFÔNICA].

Apresentou uma simulação onde estima que incorreria em um custo de [ACESSO RESTRITO À TELEFÔNICA] apenas para fornecer individualmente os pontos de acesso localizados fora do estado de São Paulo, valor superior ao do próprio contrato com a ECT, de cerca de R$850.000.000,00.

A simulação ilustra a racionalidade por trás de sua política de [ACESSO RESTRITO À TELEFÔNICA].

A diferença de preço entre o valor ofertado no certame dos Correios e o valor fornecido à BT justifica-se pela necessidade de uso de mais elementos de rede para a prestação de serviço à BT, que teria apenas dois pontos concentradores em todo o estado de São Paulo.

As três empresas Representadas competem frequentemente entre si, como ocorreu na licitação promovida pela Empresa de Tecnologia da Informação e Comunicação do Município de São Paulo (Prodam-SP), na qual a Telefônica competiu com a Claro (Embratel) e perdeu. Neste caso, a área comercial de atacado da Telefônica foi contratada pela Embratel para o fornecimento de conexão de última milha.

A Telefônica também sofre significativa pressão competitiva de empresas menores que prestam serviço de forma local (como Copel, Cemig, Level3 e Eletronet), bem como de agentes chamados carriers (como BR Fibra, Ascenty, America Net e Vogel), empresas também menores sujeitas à regulação simplificada da Anatel e que atuam oferecendo rede a outros agentes, sem atender clientes finais. Estas empresas poderiam ser contratadas pela BT.

As multas por eventuais falhas na prestação do serviço à ECT seriam aplicadas de forma proporcional à participação de cada empresa no Consórcio, mitigando o risco. Ou seja, a Telefônica seria responsável por falhas apenas na sua própria área de atuação.

Em 16/06/2018, a Claro apresentou novos esclarecimentos[70] que são sumarizados a seguir.

A decisão de participação da Claro no pregão da ECT via consórcio não se baseou, à época, em estudo econômico ou dados quantitativos, mas no contexto fático que cercava esse projeto: a avaliação da infraestrutura que a Claro detinha, os riscos e investimentos associados ao projeto e a experiência anterior da Claro como prestadora de serviços à ECT (era a incumbente do contrato antes da BT vencer o pregão de 2010).

Seguindo a praxe usual da empresa, a decisão de seu Conselho de Administração foi tomada à luz da apresentação feita pela funcionária Maria Teresa (Diretora Executiva da Claro para as regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste). A experiência dos membros do Conselho e seu conhecimento do mercado e da própria empresa são suficientes para a conclusão sobre a ação, ainda que não sejam realizados estudos específicos e detalhados sobre o tema.

Para demonstrar à SG a racionalidade da decisão tomada, apresentou estudo econômico elaborado pela LCA Soluções Estratégicas em Economia[71] que reconstruiu os cenários aplicáveis ao contexto da época para demonstrar quantitativamente as eficiências que justificaram tal decisão.

Reiterou que as eficiências do consórcio estão relacionadas, em linhas gerais, à complementariedade geográfica e técnica das empresas do Consórcio, inclusive para minimizar os elevados riscos contratuais relativos a sanções.

Em relação ao aspecto geográfico, a dispersão das agências da ECT por todo território nacional justificava a atuação consorciada para uma otimização a partir da distribuição dos pontos de rede a serem atendidos conforme as principais áreas de atuação e a disponibilidade da rede terrestre de cada empresa consorciada.

Em relação ao aspecto técnico, como cada uma das empresas não é capaz de atender integralmente à demanda dos Correios de forma individual, a atuação em consórcio possibilitou que o serviço a ser prestado aos Correios fosse mais eficiente, permitindo economias (i) em relação aos investimentos necessários para a expansão da infraestrutura exigida pelo edital; e (ii) à contratação de terceiros.

Nos três cenários considerados no estudo econômico, verificou-se que a participação individual da Claro no Pregão da ECT não era economicamente razoável, além de implicar no uso expressivo de subcontratações com terceiros, o que impunha elevado risco na execução e cumprimento de obrigações do contrato.

Mesmo sem embutir taxa de lucro, hipotéticos lances individuais da Claro seriam superiores aos feitos por meio de consórcio (que já inclui uma taxa de lucro) e ao valor máximo definido pelo edital do Pregão da ECT (valor de referência). Os valores alcançados nos cenários 1, 2 e 3 superam, respectivamente, em cerca de [ACESSO RESTRITO À CLARO]  o valor de referência do edital e em cerca de [ACESSO RESTRITO À CLARO] o valor do lance do consórcio homologado.

Reiterou que a formação de consórcio não é prática frequente, ocorrendo apenas em projetos que envolvam redes grandes e complexas, com abrangência nacional, em localidades remotas e inviáveis técnica e economicamente, quando os custos e investimentos não se justificam.

Reiterou que a definição de mercado relevante geográfico adotada pela SG na Nota Técnica nº 33/2017 (nacional) está equivocada e impactará significativamente a análise sobre poder de mercado. O SCM envolve o mercado local e, portanto, uma análise em âmbito nacional acaba por desconsiderar as especificidades de cada mercado local, ignorando (i) o fato das Representadas não possuírem poder de mercado em todos os municípios e (ii) a presença de prestadores regionais e locais que exercem significativa pressão competitiva nas localidades onde atuam.

Reitera que a Anatel não considera que a Claro tenha Poder de Mercado Significativo no segmento de EILD Local.

Reitera que não ocorreu conduta de recusa de contratar. A BT encaminhou um pedido de cotação de serviços MPLS para a Claro em 19.10.2015 para 3.399 pontos. Diante do prazo exíguo concedido pela BT, a Claro enviou, em 30.10.2015, cotação do serviço Primelink para 3.215 pontos.

A BT não reclamou naquele momento ou posteriormente da cotação recebida e, até hoje, é cliente da Claro.

Em 17/07/2018, a BT peticionou novamente contrapondo-se aos argumentos apresentados pela Telefônica no mês anterior. Em suma:

Sustentou que impõe à Telefônica, como umas maiores empresas de telecomunicações do Brasil (especialmente após a compra da GVT), o dever de avaliar suas parcerias comerciais e integrar consórcios que sejam os menos restritivos à concorrência possível.

Citou trechos de guias publicados pelas autoridades concorrenciais da Irlanda e Dinamarca a respeito da formação de consórcios em licitações.

Reiterou que, mesmo em licitações promovidas pelo Banco do Brasil e pelo Ministério da Saúde, onde houve a divisão do objeto em lotes regionais, a Telefônica formou consórcios com a Oi e Claro/Embratel.

Argumentou que não teria fundamento a justificativa da Telefônica sobre os custos mais elevados decorrentes da potencial prestação de serviço por meio de MPLS, já que o fornecimento de MPLS independeria da distância dos pontos conectados.

Em 31/10/2018, a Telefônica apresentou nova manifestação[72] por meio da qual, em suma, (i) explicou o processo interno de análise e elaboração de propostas comerciais pela sua área de venda dedicada e (ii) destacou que a BT solicitou cotação em data muito próxima ao Pregão dos Correios, o que impediu tanto uma negociação do preço quanto um maior detalhamento do objeto da proposta, ambos comuns em tratativas neste tipo. Pontuou, ainda, que  [ACESSO RESTRITO À TELEFÔNICA].

 

2.4                     Das Novas Alegações

Em 02/02/2021, esta SG encerrou a fase instrutória do presente processo e notificou as representadas para que apresentassem novas alegações, por meio do Despacho SG Nova Alegações no 1/2021 (SEI 0862335).

As Representas apresentaram suas respectivas novas alegações tempestivamente, em 10/02/2021 (SEI 0865947 Claro, 0866206 Oi e 0865985 Telefônica), em que reiteraram os argumentos trazidos aos autos até então.

É o relatório.

 

3                   ANÁLISE

3.1              Aspectos gerais das condutas investigadas

O presente Processo Administrativo investiga supostas infrações à Ordem Econômica praticadas por Claro, Oi e Telefônica. Estas empresas atuaram de forma consorciada em licitações públicas que tiveram como objeto a prestação de serviço de comunicação de dados (especialmente por meio de circuitos MPLS) a órgãos e empresas da Administração Pública Federal. Tal serviço, conforme será detalhado oportunamente, é comumente referenciado como Serviço de Comunicação Multimídia (SCM). Segundo a Representante BT, as Representadas, associadas por meio de consórcios, reduzem a competição entre si e prejudicam a atuação dos outros participantes do mercado. Para dificultar a participação de outras empresas nos certames e beneficiar as participantes do grupo, as Representadas ainda adotariam práticas de discriminação e recusa de contratar.

Especificamente com relação ao Pregão nº 144 promovido pelos Correios em 2015, principal foco da denúncia da BT e da investigação conduzida pela SG, as Representadas teriam dificultado o provimento de acesso à infraestrutura necessária para composição da proposta da BT, que disputava o mesmo objeto diretamente com o Consórcio Rede Correios. Em síntese, cada empresa teria individualmente praticado as condutas de discriminação de preço e/ou recusa de contratar, condutas que visariam impor ineficiências à BT, concorrente direto do Consórcio naquela licitação.

A presente Nota Técnica reporta-se a análises emanadas e informações colhidas ainda em fase de Inquérito Administrativo e aquelas obtidas após a instauração do Processo Administrativo para fins de subsidiar seu posicionamento, nos termos do artigo 69 da Lei nº 12.529/2011.

Para tanto, o documento estrutura-se a partir de uma contextualização com informações úteis ao entendimento das especificidades do caso (seção 3.2), seguida de considerações sobre os mercados relevantes relacionados à investigação (seção 3.3), e de uma análise do poder de mercado das Representadas (seção 3.4). Após essas etapas, proceder-se-á ao detalhamento das condutas, com a análise das evidências colhidas ao longo do processo e o devido posicionamento desta SG (seção 3.5).

Por fim, serão apresentadas as considerações finais da análise, bem como as penalidades e recomendações cabíveis.

3.2              Contextualização

 

3.2.1          Considerações iniciais

Com o intuito de melhor compreender as implicações concorrenciais relacionadas ao caso, apresentam-se alguns apontamentos introdutórios afeitos ao setor de telecomunicações no Brasil (seção 3.2.2) e especificamente sobre o serviço de comunicação multimídia (seção 3.2.3) e serviço MPLS (seção 3.2.4). Em seguida, serão explorados os principais aspectos do provimento de SCM. E, por fim, serão apresentadas informações relativas ao Pregão nº 144/2015 dos Correios (seção 3.2.6), principal certame em torno do qual as condutas anticompetitivas se materializaram.

3.2.2          O setor de telecomunicações

É oportuno apresentar algumas características do setor de telecomunicações para subsidiar o entendimento do objeto e o contexto do presente processo administrativo. A presente seção vale-se majoritariamente das considerações acerca do mercado de telecomunicação apresentadas na Análise do Ato de Concentração nº 08700.009731/2014-49, adaptadas às particularidades do objeto deste processo.[73]

De maneira ampla, telecomunicação pode ser definida como a comunicação elétrica de voz, imagens ou dados à distância. Com o desenvolvimento da tecnologia, surgiram distintos serviços e produtos. As ofertas dos vários serviços aos usuários finais compõem o chamado mercado de varejo,[74] dentre os quais, destacam-se:

O Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), que abrange a telefonia fixa;

O Serviço Móvel Pessoal (SMP), que abrange a telefonia celular e serviços conexos, como SMS e internet móvel;

O Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), que abrange a televisão por assinatura;

O Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), que abrange a transferência de dados por satélite, internet banda larga e redes, entre outras comunicações multimídia. [75]

Cada serviço de telecomunicação utiliza uma infraestrutura física (cabos, fibras ópticas, distribuidores primários e secundários de conexões elétricas e óticas, prédios, armários remotos, postes, dutos, condutos, caixas de passagem, torres, entre outras) associada a “soluções de tecnologia” (Ethernet, ISDN, Frame Relay, X.25, DSL, FDDI, entre outras) que, em síntese, estabelecem o padrão técnico para a operação dos recursos em uma rede. É por meio destas tecnologias que se estabelece a “linguagem comum” entre os diversos elementos da rede, determinando a forma de utilização de infraestrutura e viabilizando a comunicação. Assim, cada serviço vale-se de tecnologias específicas que demandam diferentemente a infraestrutura de suporte à prestação do serviço.

Ocorre que, em geral, as empresas de telecomunicação não possuem uma rede capaz de conectar todos os pontos em distintos lugares dentro e fora do país. Portanto, a fim de viabilizar conectividade entre um ponto e outro, é usual o compartilhamento das redes de diferentes empresas de telecomunicações. A negociação para compartilhamento de componentes da infraestrutura pelos prestadores de serviços de telecomunicação se dá no chamado mercado de atacado.[76] 

É no mercado de atacado que as prestadoras acordam a utilização conjunta dos elementos de rede, das interconexões, das redes de acesso fixo, móvel e de transporte, dos equipamentos e outros insumos necessários à prestação de serviços de telecomunicações. Assim, as operadoras não só competem entre si, mas, por características inerentes ao mercado, também cooperam entre si com regularidade para fornecer seus serviços por meio do estabelecimento de interconexão entre suas redes e do compartilhamento recíproco de infraestrutura.

Esse arranjo é foco de importante preocupação para autoridades regulatórias e antitruste. De fato, o setor de telecomunicações apresenta muitas características concorrenciais semelhantes a outros setores de infraestrutura tendentes à formação de monopólios naturais, caracterizando-se como uma indústria que demanda aplicação intensiva de capital, com altos custos fixos irrecuperáveis, baixos custos marginais e ocorrência de significativas economias de escala e escopo. Ademais, é usual que uma empresa tenha atuação concomitante no atacado e no varejo, levando à integração vertical.

Estas características podem criar incentivos para a adoção de comportamentos anticompetitivos com potencial de fechamento de mercado por meio de imposição de dificuldade aos rivais justamente no compartilhamento de infraestrutura.

Acrescenta-se a esse cenário o dinamismo inerente ao avanço das tecnologias, que resta por dificultar a implementação de uma regulação atual e efetiva. Isso impõe às autoridades regulatórias, e também antitruste, um acompanhamento atento às eventuais zonas de sombra da regulação decorrentes da própria evolução do setor.

Durante a década de 1990, o setor sofreu um processo de transformação no qual os serviços de telecomunicações passaram de um regime de prestação por empresas públicas estatais para um regime de prestação por empresas privadas. Naquela época, o STFC era o serviço com maior abrangência nacional, valendo-se principalmente de redes de cabeamento metálico para estabelecer a conectividade em uma rede pública. Assim, as empresas privadas que venceram os leilões de privatização, chamadas empresas legatárias, passaram a administrar as redes herdadas do antigo sistema de prestação direta.  

A Lei Geral de Telecomunicações (LGT),[77] marco regulatório primordial da mudança de regime, visando estimular a competição, impôs aos agentes legatários da rede de STFC o dever de disponibilizar elementos de sua rede para que outras prestadoras pudessem atuar no mercado de varejo, conforme definido no artigo transcrito abaixo:

“Art.155 Para desenvolver a competição, as empresas prestadoras de serviços de telecomunicação de interesse coletivo deverão, nos casos e condições fixados pela Agência, disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicação de interesse coletivo.”

Com isso, buscou-se garantir a viabilidade da entrada de novas empresas e compensar a substancial vantagem competitiva que as empresas legatárias teriam por herdar as redes de cabeamento metálico preexistentes. Depreende-se, portanto, que o controle sobre a infraestrutura representa importante assimetria competitiva entre empresas atuantes em serviços de telecomunicação. Como o acesso à infraestrutura é essencial para o desenvolvimento e atuação das entrantes, é possível observar uma estrutura de incentivos para a adoção de comportamentos discriminatórios capazes de cercear o acesso à infraestrutura pelos rivais.

A despeito da evolução regulatória e dos vultosos investimentos realizados desde a abertura do mercado, o setor de telecomunicações brasileiro ainda é caracterizado por forte concentração em torno de quatro grupos empresariais – Claro, Vivo, Oi e TIM, que atuam de forma convergente e verticalizada, prestando diversos serviços de telecomunicações, e que controlam parte relevante da infraestrutura necessária à prestação de quaisquer serviços de telecomunicações.

Embora as Representadas argumentem que, nas últimas décadas, as prestadoras tenham investido no desenvolvimento de novas tecnologias e plataformas para a prestação desses serviços, tais como radiodifusão (redes 3G e 4G), Wimax, rede de serviço a cabo, rede elétrica local, ou mesmo a fibra ótica ou cabo coaxial, e que o surgimento de novas tecnologias reduziu a dependência sobre o cabeamento metálico e promoveu a ampliação da oferta dos serviços de telecomunicação e a construção de novas redes (o que é controverso, como se verá adiante); fato é que, em qualquer cenário de prestação de serviço de telecomunicações, as Representadas concentram parte significativa do mercado. No STFC, a participação de mercado detida por Claro, Oi e Vivo supera 90%[78]. No SMP, as três empresas detêm aproximadamente 73% do mercado[79]. No SeAC, essa concentração alcança 67,5%, sendo que somente o grupo Claro detém quase 50% dos acessos. No SCM, que será abordado em maiores detalhes na próxima seção e ao longo desta Nota, as operadoras Claro, Vivo e Oi respondem atualmente por cerca de 70% dos acessos[80].

Quanto às novas tecnologias que teriam reduzido a dependência das operadoras em relação aos cabos metálicos, vale antecipar o gráfico abaixo, que será explorado com maior profundidade na seção 3.4 (Análise de Poder de Mercado e Incentivos). Como se pode observar, é evidente a elevada dependência da oferta de SCM por tecnologias confinadas (e legadas), como cabos metálicos e cabos coaxiais, especialmente quando se considera o momento em que ocorreram as condutas em tela.

 

Gráfico 1 – Evolução no Número de Acessos SCM por Tecnologia[81].

Fonte: Anatel[82].

 

Por fim, embora tenha ocorrido, nos últimos, anos a entrada de diversas prestadoras no mercado de SCM - conforme argumentado pelas Representadas -, constata-se que a maioria destas prestadoras (as denominadas “competitivas[83]”) atende ao mercado residencial e a pequenas e médias empresas. Apesar de existirem prestadoras com foco maior no mercado corporativo ou no mercado de atacado de transporte e redes metropolitanas, essas operadoras são bastante pulverizadas, pouco capilarizadas e de pequeno porte, o que as torna uma alternativa pouco factível para uma contratação de grande vulto no atacado, como é o caso em análise.

Para ilustrar, embora atualmente as mais de 4 mil operadoras competitivas representem apenas cerca de 30% do mercado de SCM, à época da presente controvérsia a representatividade dessas prestadoras era ainda menos relevante – cerca de 12%. Entre as prestadoras competitivas que reportaram acessos à Anatel em dezembro de 2017, somente dez possuíam mais de 50 mil acessos de banda larga fixa[84]. A título de comparação, no mesmo ano, a Claro possuía 8,8 milhões de acessos, a Vivo 7,5 milhões e a Oi 6,3 milhões[85]. Tais dados corroboram o entendimento de que os novos entrantes, bastante pulverizados e pouco capilarizados, têm pouca capacidade de gerar pressão competitiva relevante sobre as Representadas, seja no mercado de SCM varejo/corporativo seja como fornecedores de infraestrutura no atacado.

 

3.2.3          O Serviço de Comunicação Multimídia

O SCM é primariamente um serviço de telecomunicações utilizado para o provimento de internet banda larga, definido pela Anatel como

“um serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, permitindo inclusive o provimento de conexão à internet, utilizando quaisquer meios, a Assinantes dentro de uma Área de Prestação de Serviço.”[86]

A Figura 2 abaixo representa graficamente a cadeia produtiva do SCM provido por meio de redes físicas, indicando a relação entre as redes de transmissão de dados (a montante) e a oferta do SCM no varejo (a jusante), bem como a relação entre as redes de longa distância e de acesso local. No varejo, há uma distinção entre o SCM compartilhado (residencial) e corporativo (dedicado) que será oportunamente abordado mais à frente.

Figura 2– Ilustração da cadeia produtiva de SCM

Fonte: Análise dos Mercados Relevantes – PGMC – Anatel, p. 8[87]

 

No elo a montante, também considerado como de “atacado”, valendo-se do conceito de hierarquia de redes, existem dois níveis básicos: redes de transporte e redes de acesso. O nível de transporte refere-se a estruturas de rede de alta capacidade e que cobrem distâncias maiores, tipicamente uma EILD (Exploração Industrial de Linha Dedicada), que será analisada em maiores detalhes adiante. Já o nível de acesso refere-se a estruturas de menor capacidade e com maior capilaridade que chegam até o ponto onde se encontra o usuário. Ambos os níveis pressupõem também a utilização da infraestrutura passiva de redes necessária à transmissão de dados.

Em um processo de telecomunicação, o emissor envia dados a partir de um ponto de acesso (origem) por meio de uma rede de acesso. Esses dados são agrupados aos dados de outros emissores compondo o tráfego de alta capacidade em uma via de transporte. Em sequência, os dados transportados ingressam novamente em uma rede de acesso para, finalmente, chegar ao seu destinatário através do ponto de acesso de destino.[88]

No nível de acesso, a etapa que conecta o ponto de terminação até o ponto agrupador de tráfego possui especial relevância para a presente análise e recebe o nome de rede de última milha. Como antecipado, estas são indispensáveis à oferta varejista de serviço de telefonia fixa e de telecomunicação de dados (SCM) e podem ser consideradas, segundo a Anatel, uma essential facility.[89] A questão da essencialidade das redes de acesso e transporte detidas pelas Representadas será analisada em maior profundidade ao longo da presente Nota Técnica.

De acordo com o PGMC (Plano Geral de Metas de Competição) da Anatel, e conforme pode ser observado na Figura 2, o mercado de oferta varejista de SCM residencial (ou compartilhado) está a jusante dos mercados de rede fixa de acesso e rede fixa de transporte. Já o mercado de SCM corporativo (ou dedicado) está diretamente a jusante do mercado de rede fixa de transporte. Portanto, operadoras que pretendam atuar na oferta varejista de SCM devem ter acesso a essas redes de transmissão de dados.

É exatamente esse debate - relativo ao acesso às infraestruturas básicas para a prestação de serviço de internet banda larga - que ocorre no âmbito deste processo. Aqui se investiga (i) um suposto cerceamento de acesso à infraestrutura de rede terrestre (atacado a montante) que constrangeria a oferta do SCM (varejo a jusante) e (ii) uma suposta atuação concertada entre concorrentes (sob a forma de consórcio) em licitações em prejuízo à manutenção de um ambiente competitivo no mercado de provimento de SCM.

Conforme será detalhado ao longo desta Nota Técnica, a BT alega possuir dificuldades para competir com o consórcio formado por Claro, Oi e Telefônica devido a estratégias deliberadamente adotadas por estas prestadoras na contratação de insumos essenciais no atacado para oferta do serviço final (SCM) pela BT, que com elas concorria diretamente. Tais estratégias seriam a recusa de contratar e a discriminação imotivada de condições de contratação (discriminação de preço, no caso).

Segundo a BT, o potencial dano dessa prática seria agravado pela reiterada opção das Representadas em participar de maneira consorciada em outras licitações para o provimento de SCM, prejudicando não somente a BT, mas o desenvolvimento do mercado como um todo.

As práticas trazidas à baila pela denúncia são capazes de concretizar o arranjo potencialmente anticompetitivo descrito, pois a BT é concorrente direta das Representadas no âmbito da disputa pela oferta do serviço final de SCM e, ao mesmo tempo, é demandante da infraestrutura de rede destas mesmas empresas.

Por isso, entende-se que o compartilhamento da infraestrutura de rede é fundamental para a promoção da concorrência e desenvolvimento do mercado de SCM, visto que, frequentemente, há limites físicos para a expansão das redes de acesso local, que não são duplicáveis.

 

3.2.4          O Serviço de MPLS (Multi-Protocol Label Switching)

Conforme mencionado, a EILD refere-se a estruturas de rede de alta capacidade que cobrem longas distâncias. Trata-se da criação de redes determinísticas por meio da oferta de circuitos dedicados, especializados e exclusivos, ponto a ponto, transmitindo sinais digitais entre endereços preestabelecidos. Em outras palavras, consiste em uma linha de transmissão de dados dedicada que pode ser ofertada por uma prestadora de serviços de telecomunicações para outra prestadora. A oferta de EILD é regulada por legislação específica da Anatel. 

Por sua vez, o MPLS consiste em uma solução que pode ser aplicada em qualquer protocolo da camada de rede, e que utiliza a comutação por rótulos (label switching) como método para o encaminhamento dos pacotes. O MPLS surgiu como uma metodologia para tratamento do tráfego na rede, que promove um aceleramento do transporte de pacotes em roteadores. Essa tecnologia baseia-se na multiplexação estatística, associada a uma garantia mínima de tráfego, onde diferentes canais de comunicação compartilham os recursos físicos e a capacidade de transmissão, ocupando-os dinamicamente em função da demanda.

A aplicação do MPLS para engenharia de tráfego tem como propósito criar condições para a operação de uma rede com eficiência e confiabilidade, ao utilizar de forma otimizada os recursos de rede para garantir padrões de performance. Tais propósitos são alcançados por meio da correta distribuição de tráfego pela rede, considerando as características e o grau de utilização dos links, preferencialmente com a reserva prévia de largura de faixa ao longo da rede[90].

O MPLS também atua como solução para interligar redes de tecnologias distintas e permitir a implementação de Qualidade de Serviço (QoS). O QoS serve para mensurar a qualidade dos serviços oferecidos por uma rede de comunicações, ou seja, para refletir o quanto ela é capaz de atender às expectativas de seus usuários através dos serviços que oferece. Esse conceito, inicialmente focado na rede, evoluiu para uma noção mais ampla, contemplando as múltiplas camadas da interação usuário-sistema.  Por meio de uma gestão de tráfego mais eficaz, as redes que utilizam MPLS asseguram que a transmissão de determinados dados seja mais eficiente, eliminando perdas ou atrasos, e possibilitando, assim, melhor utilização dos recursos.

Além disso, o MPLS é uma alternativa para se prover Redes Privadas Virtuais (VPN). Utilizando-se uma técnica conhecida como “tunelamento”, os pacotes são transmitidos através da rede pública em um túnel privado que simula uma conexão ponto a ponto. As VPNs permitem estender as redes corporativas de uma empresa a pontos distantes, porém, ao invés de utilizar várias linhas dedicadas - como as EILDs - para interconexão entre os diferentes pontos, o que onera sobremaneira o custo da rede, uma VPN baseada em MPLS utiliza os serviços das redes IP, que podem ser compartilhadas por diferentes serviços/usuários.[91]

De acordo com a argumentação da Claro, para o MPLS, a EILD é um possível insumo, mas não o único. E, conforme argumenta o Parecer LCA[92], além da EILD, há grande variedade de tecnologias de acesso e transporte que também comportam esse protocolo. Para o acesso (última milha) é possível utilizar ADSL, Internet a Cabo, Fibra Ótica, 3G, 4G, Satélite, Wimax, entre outros; e, para o transporte (backhaul), é possível utilizar as tecnologias satelital e terrestre (incluindo radiodifusão). Entretanto, como será analisado em maiores detalhes em seção posterior, não são todas as tecnologias citadas que podem ser consideradas substitutas para o presente caso. Considerando as tecnologias adequadas, as Representadas respondem por parcela bastante elevada do mercado e, ainda que se leve em conta as demais tecnologias, a situação de dominância é a mesma, como se verá ao longo da presente Nota Técnica.

Do exposto, depreende-se que o protocolo MPLS não representa, de fato, uma infraestrutura de acesso, tampouco de transporte, conforme argumentado no Parecer LCA, apresentado pelas Representadas. Contudo, conforme também reconhece o mesmo parecer, “Apesar de MPLS fazer referência a um protocolo, é comum o uso comercial da sigla para a oferta de serviços com soluções para conectividade”.

Com efeito, todas as Representadas, bem como outras prestadoras de telecomunicações, possuem oferta do “produto” MPLS para clientes corporativos e operadoras, que nada mais é que uma solução de conectividade alternativa à contratação de EILDs, a depender da demanda do cliente. Enquanto a EILD é uma solução mais adequada quando se busca uma conexão permanente entre dois pontos, para a transmissão de um grande volume de dados, de forma exclusiva, ou seja, sem compartilhamento com outras empresas ou usuários; o “produto” MPLS é considerado mais flexível e mais conveniente para atender a um maior número de usuários e aplicações. É utilizado para convergência de redes, integração de aplicações de mídia em uma única infraestrutura, além de interligar diversos pontos em uma única rede[93].

As figuras abaixo demonstram como ocorre a divulgação e a oferta, pelas Representadas, do produto MPLS como solução de conectividade. Note-se que, como será abordado em maiores detalhes à frente, Vivo e Claro destacam a abrangência nacional do serviço prestado, e que a Claro informa que “A distância entre os pontos da VPN ou sua configuração (topologia) não provocam impacto no custo total, garantindo, assim, o melhor custo e benefício na solução de formação de redes”.

 

Figura 3- MPLS Telefônica/Vivo

Fonte: https://www.vivo.com.br/atacado/rede-de-dados/vpn-ip-mpls. Acesso em 21/11/2019.

 

Figura 4 - MPLS Embratel (grupo Claro)

Fonte:          http://claro.homolog-1.superaremedia.com.br/embratel/conectividade/dados/rede-unica-dados-mpls/. Acesso em 21/11/2019.

 

Figura 5 - MPLS Embratel (grupo Claro)