SEI/CADE - 1009415

A empresa é uma subsidiária integral da Elo Participações S.A., uma joint venture controlada pelos grupos Banco do Brasil e Bradesco, os quais atuam nos segmentos de banco comercial, banco de investimento, seguros, capitalização, previdência e corretagem, entre outros.

No ano fiscal de 2020, a empresa auferiu um faturamento bruto de [ACESSO RESTRITO AO CADE E À VELOE]. No mesmo ano, o Banco do Brasil registrou um faturamento bruto de [ACESSO RESTRITO AO CADE E À VELOE] no Brasil e de [ACESSO RESTRITO AO CADE E À VELOE] no mundo[1]. O Bradesco, por seu turno, registrou um faturamento de R$ 226.741.702.000,00 em âmbito global, sendo R$ 222.888.339.000,00 referentes às suas atividades no Brasil.

I.2. ConectCar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A. (“ConectCar”)

A ConectCar é uma joint venture controlada conjuntamente pela Redecard S.A., pertencente ao Grupo Itaú Unibanco, e pela Portoseg S.A. - Crédito, Financiamento e Investimento, uma subsidiária da Porto Seguro S.A. (“Porto Seguro”)[2]. Assim como a Veloe, a ConectCar atua no mercado de pagamentos eletrônicos baseados em tecnologia de identificação automática de veículos em pedágios e estacionamentos.

O Grupo Itaú Unibanco explora atividades nos segmentos de banco comercial, banco de investimento, crédito ao consumidor (produtos e serviços financeiros para não correntistas) e atividade com mercado e corporação. A Porto Seguro atua em todos os ramos de seguros, pessoais e patrimoniais, bem como em serviços e soluções financeiras[3].

Em 2020, a ConectCar registrou um faturamento bruto de [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CONECTCAR]. No mesmo ano, o Grupo Itaú Unibanco obteve um faturamento de R$ 137.164.194.227,79 em âmbito mundial, sendo R$ 115.952.065.240,82 referentes às suas atividades no Brasil. A Porto Seguro, por sua vez, auferiu receitas no valor de R$ 18.806.923.000,00[4] em 2020.

II. ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO

Quadro 1 – Aspectos formais da Operação

Operação foi conhecida?	Sim.
Taxa processual foi recolhida?	Sim, conforme GRUs (0964353 e 0964354) e Despacho Ordinatório SECONT (0964355).
Data de notificação ou emenda	29.09.2021 (0964235)
Data de publicação do edital	O Edital n° 536 (0965583), que deu publicidade à operação em análise, foi publicado no Diário Oficial da União (“DOU”) no dia 5.10.2021 (0966307).

III. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO

A operação proposta consiste em uma parceria entre Veloe e ConectCar com vistas à seleção conjunta de fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção das redes de antenas de leitura de tags instaladas em estacionamentos nos quais as Requerentes atualmente ofertam seus serviços de pagamentos automáticos, bem como em estacionamentos nos quais vierem a atuar no futuro (“Operação” ou “Parceria”).

O acordo prevê a possibilidade de as Partes promoverem solicitações abertas de propostas (Request for Proposals ou “RFPs”) a fornecedores dos referidos serviços, estabelecendo conjuntamente as condições técnicas e comerciais aplicáveis a cada RFP, com o objetivo de reduzir custos e obter eficiências de escala e densidade na contratação de serviços operacionais. Segundo informado pelas Requerentes, as RFPs visarão à seleção de fornecedores tecnicamente qualificados e capazes de prestar serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura em todo o território nacional.

O escopo dos serviços que poderão ser objeto das RFPs está previsto no Contrato de Parceria para Redução de Custos Operacionais (“Contrato de Parceria” ou “Contrato”)[5] celebrado entre as Requerentes. Mais especificamente, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

A respeito das condições gerais da Parceria e da negociação/contratação com os potenciais fornecedores selecionados por meio das RFPs, as Requerentes ressaltam:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

As Partes sustentam que a Operação não acarreta nenhuma sobreposição horizontal ou integração vertical entre Veloe e ConectCar no mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI, de modo que essas empresas permaneceriam autônomas e independentes em sua atuação como Operadoras de Serviços de Arrecadação (“OSAs”), “competindo entre elas em termos de preços, qualidade e variedade de serviços, como ocorre atualmente”.

Destacam, ainda, que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

As Requerentes apontam as seguintes justificativas econômicas e estratégicas para a celebração da Operação:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Por fim, registram que a Operação proposta representa [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], nos seguintes termos:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES][6]

IV. ANÁLISE DE CONHECIMENTO

Como visto, o presente Ato de Concentração (“AC”) não versa sobre uma típica operação de fusão ou de aquisição de ativos ou participação societária entre as Requerentes, mas sobre uma parceria que tem por objetivo a seleção conjunta de potenciais fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags baseadas em tecnologia AVI. Trata-se, portanto, de um contrato associativo celebrado entre empresas concorrentes com vistas à seleção e contratação de fornecedores de serviços que servem de insumo às suas atividades.

O contrato associativo é uma hipótese de ato de concentração econômica prevista no inciso IV do artigo 90 da Lei nº 12.529/2011[7], cujo conceito, para fins de notificação ao Cade, foi delimitado pelo Conselho em suas regulamentações. Atualmente, as hipóteses de notificação de contratos associativos são disciplinadas pela Resolução Cade nº 17/2016[8], que, em seu artigo 2º, considera como associativos os contratos que preencham, cumulativamente, os seguintes requisitos:

Art. 2º Considera-se associativos quaisquer contratos com duração igual ou superior a 2 (dois) anos que estabeleçam empreendimento comum para exploração de atividade econômica, desde que, cumulativamente:

I - o contrato estabeleça o compartilhamento dos riscos e resultados da atividade econômica que constitua o seu objeto; e

II - as partes contratantes sejam concorrentes no mercado relevante objeto do contrato.

§1º Para os efeitos desta Resolução, considera-se atividade econômica a aquisição ou a oferta de bens ou serviços no mercado, ainda que sem propósito lucrativo, desde que, nessa hipótese, a atividade possa, ao menos em tese, ser explorada por empresa privada com o propósito de lucro.

Cumpre avaliar, portanto, se o Contrato de Parceria objeto da Operação preenche os requisitos para configuração de um ato de concentração que deva ser submetido ao crivo da autoridade antitruste.

No tocante ao prazo de duração, a cláusula 4.1 do Contrato de Parceria dispõe:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Percebe-se, dessarte, que a Operação preenche o requisito temporal definido no artigo 2º da Resolução Cade nº 17/2016, uma vez que prevê um prazo de vigência superior a 2 (dois) anos. Também atende o disposto no inciso II do mesmo dispositivo, uma vez que as Partes contratantes concorrem entre si tanto na prestação de serviços de pagamento automático em estacionamentos quanto na aquisição de serviços de instalação, operação e manutenção das redes de antenas de leitura utilizadas em tal atividade.

Resta avaliar se a Parceria estabelece (i) empreendimento comum para exploração de atividade econômica e (ii) o compartilhamento dos riscos e resultados da atividade econômica que constitua o seu objeto.

Com relação à possível configuração de um “empreendimento comum para exploração de atividade econômica”, o Contrato de Parceria prevê que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Por outro lado, o instrumento também estabelece que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], conforme destacado a seguir:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Em vista do previsto na cláusula 1.4 do contrato, e considerando-se a definição de atividade econômica apontada no artigo 2º, § 1º da Resolução Cade nº 17/2016 – que considera como tal “a aquisição ou a oferta de bens ou serviços no mercado” –, mostra-se evidente que a Operação sob análise consiste em um empreendimento comum para exploração de atividade econômica. Com efeito, trata-se de uma parceria entre as Requerentes, voltada à negociação conjunta com fornecedores (empreendimento comum) para a aquisição de serviços no mercado (atividade econômica), com o objetivo de gerar benefícios de escala e redução de custos operacionais [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

No tocante ao compartilhamento de riscos e resultados da atividade econômica que constitui o objeto do contrato, registre-se que, em análise recente realizada no âmbito do AC nº 08700.002276/2018-84 (Requerentes: Tim Celular S.A. e Oi Móvel S.A.), envolvendo um contrato de compartilhamento de ativos de telecomunicações (RAN sharing), o Tribunal do Cade teceu considerações importantes a respeito da configuração de tal requisito. Cita-se, a esse respeito, o seguinte trecho do voto de relatoria do ex-Conselheiro João Paulo de Resende[9]:

45. A última questão a ser examinada, para que se verifique o enquadramento da operação na Resolução 17/2016, é a existência de compartilhamento de riscos e resultados entre as requerentes.

46. No meu entendimento, a verificação dessa característica do contrato não se limita a uma checagem automática da presença, ou não, de uma cláusula que indique expressamente o compartilhamento de riscos e resultados, pois tal compartilhamento pode estar implícito no próprio objeto do contrato, como creio ser o presente caso.

47. Para compreender esse entendimento é preciso ter em mente, em primeiro lugar, que o compartilhamento de riscos e resultados não se dá necessariamente pelo lado da receita, podendo se dar também pelo lado da despesa. Explico.

48. As duas empresas poderiam expandir suas redes de maneira independente, não coordenada. Se assim o fizessem, incorreriam nos riscos de instalar um ponto de rede em um determinado local para o qual a demanda posteriormente viesse a se tornar insuficiente, e os custos fixos da instalação deste ponto de rede seriam absorvidos integralmente e unilateralmente pela empresa. A ocorrência de um cenário como esse é tão mais provável quanto maior for a independência das empresas quanto à decisão de expansão de suas redes.

49. Ao se coordenarem para expandir a abrangência e a qualidade de seus serviços, de modo a evitar ou minimizar a sobreposição de uma rede sobre a outra, as empresas compartilham capacidades, reduzem pela metade os custos de instalação da rede e diluem os riscos associados à essência de seus negócios entre si. Por exemplo, suponhamos que em seu plano de expansão comercial a Oi decida anualmente para quais municípios expandir sua rede 4G. Sem a parceria com a TIM, o risco comercial de expandir o serviço para áreas com baixa demanda (em que a receita não justificaria o custo de instalação da antena) é muito maior que quando há a possibilidade de ambas entrarem juntas no mesmo município. E esse risco se refletirá, naturalmente, no resultado da empresa. As próprias eficiências alegadas para a aprovação da operação são evidência cabal de que, ao juntarem esforços e se coordenarem na decisão de como expandir a rede, as empresas estão compartilhando riscos e resultados.

50. Assim, ainda que não haja um compartilhamento explícito de riscos e resultados no contrato, entendo que o objeto do contrato em si leva necessariamente ao compartilhamento de riscos e resultados entre dois concorrentes. (destaque do original)

Assim, observa-se que, de acordo com o citado precedente, a verificação da existência de compartilhamento de riscos e resultados entre as partes: (i) não se limita à checagem quanto à presença de cláusula contratual que indique expressamente tal compartilhamento, podendo este estar implícito no próprio objeto do contrato; e (ii) não se dá necessariamente pelo lado da receita, podendo se dar também pelo lado da despesa.

Tendo isso em vista, esta Superintendência-Geral (“SG/Cade” ou “SG”) entende que, no caso em tela, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] não afasta, por si só, o compartilhamento de riscos e resultados da atividade objeto do contrato entre Veloe e ConectCar.

No que diz respeito ao compartilhamento de resultados, observa-se que o lançamento de RFPs definidas em conjunto permitirá às Partes negociar com fornecedores de serviços com base na demanda agregada das duas empresas. Essa negociação conjunta poderá conferir maior poder de barganha às Requerentes e resultar em redução de custos operacionais para ambas, na medida em que os fornecedores selecionados poderão ter incentivos para reduzir os preços dos serviços ofertados em razão de possíveis ganhos de escala.

Quanto ao compartilhamento de riscos, verifica-se que, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], conforme se depreende dos dispositivos destacados a seguir:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Em suma, o que se observa é que, mediante a promoção de RFPs elaboradas em conjunto no âmbito da Parceria, é possível que ambas as Partes venham a obter propostas de potenciais fornecedores com condições comerciais mais favoráveis que as ofertadas atualmente, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. No entanto, mesmo na hipótese de as RFPs lançadas não identificarem fornecedores e propostas capazes de propiciar os ganhos de escala e densidade almejados, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. Entende-se, dessa forma, que as condições gerais da Parceria apontam para o compartilhamento de riscos e resultados associados ao empreendimento comum.

Pelo exposto, conclui-se que a Operação em tela preenche os requisitos definidos no artigo 2º da Resolução Cade nº 17/2016, e, portanto, deve ser conhecida pelo Conselho.

Por fim, insta ressaltar que as próprias Requerentes não manifestaram qualquer dúvida ou ressalva quanto à configuração da Parceria como um ato de concentração econômica para os fins do disposto no artigo 90 da Lei nº 12.529/2011, nem tampouco quanto à obrigatoriedade de sua notificação ao Cade.

V. TERCEIRO INTERESSADO

Em 20.10.2021, a empresa CGMP – Centro de Gestão de Meios de Pagamento Ltda. (“CGMP”, também definida por sua marca “Sem Parar”, ou “Terceiro Interessado”) apresentou pedido de habilitação como parte interessada na Operação[10].

A possibilidade de participação de terceiros interessados está prevista no artigo 50 da Lei nº 12.529/2011 e no artigo 118 do Regimento Interno do Cade (“RICade”). Esses dispositivos estabelecem que o pedido de intervenção de terceiro titular de direitos ou interesses que possam ser afetados por decisões sobre um ato de concentração econômica deve ser apresentado no prazo de 15 (quinze) dias da publicação do edital que confere publicidade à operação.

Tendo em vista que o edital referente ao presente AC foi publicado no DOU em 5.10.2021[11], verifica-se que o pedido de admissão da CGMP foi apresentado dentro do prazo regulamentar, sendo, portanto, tempestivo.

A CGMP é uma empresa que atua no mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia de identificação veicular por radiofrequência (“RFID”, do inglês radio-frequency identification), por meio da prestação de serviços de arrecadação automática de tarifas de pedágio, estacionamentos, abastecimento, drive-thrus e lava-rápidos. Na qualidade de OSA, a CGMP é uma concorrente direta de Veloe e ConectCar no mercado de serviços de arrecadação automática baseados em tecnologia AVI. Além disso, segundo informado pelas próprias Requerentes, a empresa é atualmente sua única concorrente no segmento de gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos.

Em sua petição, a Sem Parar alega que o Cade deveria examinar detidamente os possíveis efeitos decorrentes da Operação, uma vez que, em seu entendimento, as Requerentes não teriam explicado adequadamente quais seriam os reais objetivos e as potenciais eficiências da Parceria.

Adicionalmente, a empresa manifesta preocupações associadas a uma possível “dinâmica de absorção do mercado de serviços de arrecadação automática pelo setor financeiro”. A esse respeito, argumenta que os grupos controladores das Requerentes – Banco do Brasil e Bradesco, no caso da Veloe, e Itaú Unibanco no caso da ConectCar – poderiam estar se valendo de seu poder de mercado e do poder de portfólio em mercados relacionados (serviços bancários, cartões de crédito, captura de transações, etc.) para impulsionar sua participação no mercado de arrecadação automática, ofertando esses serviços como um item adicional do pacote de serviços bancários. Tal movimentação, segundo a Sem Parar, poderia levar à substituição da estrutura do mercado de OSAs pela do setor financeiro, “pouco competitiva e altamente concentrada”, a médio e longo prazo.

Sugere, nesse sentido, que a análise da Operação pelo Cade deveria contemplar, no mínimo, uma análise aprofundada da integração vertical e do poder de portfólio relacionados aos grupos econômicos controladores das Requerentes.

Por meio da Nota Técnica nº 13/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE[12] 19 e do Despacho SG n° 1591/2021[13], publicado no DOU em 3.11.2021[14], esta SG/Cade decidiu pelo deferimento (i) do pedido de intervenção como terceiro interessado da CGMP, nos termos do artigo 50, inciso I, da Lei nº 12.529/2011, e (ii) da concessão de prazo adicional de 15 (quinze) dias para a apresentação de informações adicionais, conforme o previsto no artigo 118, §2º, do RICade.

Em manifestação complementar apresentada em 4.11.2021[15], a CGMP aduz, em síntese, que o formulário de notificação da Operação apresentado pelas Partes não explorou adequadamente diversas questões relevantes sob o aspecto concorrencial, entre as quais destaca:

(i) a ausência de eficiências ou de racionalidade para a operação, principalmente tendo em vista que a concorrência no mercado de suas atividades-fim se dá principalmente por preço, e as Requerentes já ofertam seus serviços de forma gratuita para uma parcela significativa de seus clientes, subsidiadas por seus controladores;

(ii) o objetivo da parceria, aparentemente voltada exclusivamente para o incremento do poder de barganha das Requerentes;

(iii) A possibilidade de exercício de poder conglomeral ou de portfólio, com a obtenção de condições significativamente mais vantajosas pelas Requerentes em suas negociações com fornecedoras; assim como um potencial fechamento ou açambarcamento do mercado à montante pelos mesmos grupo econômico (sic).

Conclui, nesse sentido, que “é necessária uma instrução cuidadosa e aprofundada por parte desta SG, de modo a investigar o potencial anticompetitivo da operação, e verificar se e quais eficiências serão efetivamente geradas pela parceria, principalmente em meio a um movimento de absorção do mercado de arrecadação automática pelo mercado de serviços bancários, com todas as ineficiências e restrições que daí podem decorrer”.

Registre-se ainda que, previamente à apresentação de seu pedido de habilitação como terceiro interessado, a CGMP havia sido oficiada por esta SG/Cade no âmbito da instrução processual realizada, tendo apresentado em 19.11.2021 sua resposta ao questionário enviado[16].

Os argumentos trazidos pela Terceiro Interessado em suas manifestações serão abordados ao longo da análise concorrencial da Operação.

VI. OS MERCADOS RELEVANTES

VI.1. Considerações iniciais

Como visto, tanto a Veloe quanto a ConectCar têm como atividade principal a oferta de serviços de pagamento automático baseados em tecnologia AVI para pedágios, estacionamentos e outros estabelecimentos nos quais se utiliza essa mesma tecnologia. As Requerentes sustentam, contudo, que a Operação proposta não tem por objeto as suas atividades relativas à oferta desses serviços aos clientes finais – que “continuarão a ser exploradas por Veloe e ConectCar de forma autônoma e independente” –, mas trata de uma parceria relativa às atividades de gestão de redes de antenas instaladas em estacionamentos.

Mais especificamente, as Partes apontam que a Operação “visa única e exclusivamente à prospecção e seleção de empresas que se disponham a instalar infraestrutura física e de rede (antenas de leitura de tags) em estacionamentos nos quais a Veloe e/ou a ConectCar já ofertam ou virão a ofertar seus serviços de pagamento”, bem como prestar serviços associados à operação e manutenção dessa infraestrutura.

É relevante destacar que a Parceria se restringe à seleção de fornecedores de serviços relacionados à infraestrutura de antenas de leitura instaladas em estacionamentos, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. A esse respeito, as Requerentes ressaltam que a infraestrutura utilizada pelas OSAs nas praças de pedágio em rodovias é de propriedade das concessionárias, de modo que caberia a estas a contratação dos serviços desempenhados na instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags[17].

Nesse sentido, entende-se que os mercados relevantes potencialmente afetados pela Operação contemplam: (i) de um lado, as OSAs que prestam serviços de pagamento automático em estacionamentos e são potenciais contratantes de serviços de instalação, operação e manutenção da infraestrutura de antenas de leitura de tags; e (ii) os fornecedores dos serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura, objeto das RFPs que poderão ser lançadas no âmbito da Parceria.

VI.2. O mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI

VI.2.1. Características gerais do segmento de atuação das Partes

Antes de prosseguir à definição dos mercados relevantes potencialmente afetados pela Operação, cumpre tecer breves considerações a respeito do mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI, principal segmento de atuação das Requerentes e de seus concorrentes. Nesse sentido, útil retomar alguns pontos da análise feita por esta SG/Cade no Parecer nº 9/2016/CGAA3/SGA1/SG[18], referente ao Ato de Concentração nº 08700.003024/2016-19 (Requerentes: DBTrans Administração de Meios de Pagamento Ltda. e Centro de Gestão de Meios de Pagamento S.A.) (“AC DBTrans/CGMP”).

Os motoristas/clientes/usuários que contratam os serviços de pagamento automático das OSAs recebem das empresas provedoras uma etiqueta (mais especificamente, um transponder de identificação veicular, ou “tag”) que emite um sinal de radiofrequência captado por antenas instaladas nas praças de pedágio e nas pistas de entrada e saída de estacionamentos. O sistema informatizado registra as passagens em pedágios e estadias em estacionamentos, compila os valores devidos pelos clientes e realiza a cobrança mensal.

Os tags eletrônicos utilizados para facilitar o trânsito de veículos em pedágios e estacionamentos possuem características de um mercado de dois lados: no caso de pedágio, servem de plataforma entre os usuários e as concessionárias de rodovias; no caso de estacionamento, servem de plataforma entre os usuários e os estacionamentos.

No tocante à forma de remuneração das empresas que atuam nesse mercado, o referido parecer aponta que as OSAs auferem as seguintes receitas:

i. para os usuários, as prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento vendem o serviço de registro de passagens em praças de pedágio ou de estadias em estacionamentos, a compilação dos valores devidos pelos usuários à concessionária/estacionamento e a cobrança mensal em data pré-fixada. É cobrado um valor mensal dos usuários para a realização desses serviços;

ii. para os estacionamentos, as prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento vendem o serviço de recebimento do valor das estadias dos veículos. O valor das vendas é o valor percentual contratado, calculado sobre o valor da estadia, o qual é cobrado pelas prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento, abatendo-o do valor de repasse de recursos aos estacionamentos. (...)

iii. finalmente, para as concessionárias, as prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento vendem o serviço de recepção dos valores das tarifas de pedágio de seus usuários, mas não há valor de vendas, porque não há cobrança às concessionárias por esse serviço. Apesar de as concessionárias não pagarem diretamente às prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento, pode-se considerar que pagam indiretamente, ao receber a prazo o valor que receberiam à vista na cabine da praça de pedágio. Esse diferimento do pagamento faculta às prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento auferir receita financeira da aplicação desse recurso por um período de dias, durante o qual o montante de tarifas e valores são investidos em aplicações conservadoras no mercado financeiro.

A oferta de tais serviços pelas OSAs demanda a instalação de uma infraestrutura física e de rede nos estabelecimentos, que, segundo as Partes, compõe-se de: (i) antenas de leitura de tags e outros equipamentos; (ii) infraestrutura de suporte a essas antenas (como alvenaria e quadro de luz); e (iii) equipamentos e sistemas das OSAs (servidores, data centers, etc.) e dos estacionamentos (câmeras, cancelas, etc.). Com relação à instalação dessa infraestrutura, o parecer referente ao AC DBTrans/CGMP destaca:

43. Em relação aos investimentos necessários para a prestação dos serviços, tem-se, em suma, que:

i. as prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento são as responsáveis pela instalação da infraestrutura necessária nos estacionamentos;

ii. as concessionárias são as responsáveis pela instalação da infraestrutura necessária nos pedágios.

44. Já no que tange à interoperabilidade, existem disposições regulatórias que determinam a interoperabilidade dos sistemas de pagamento eletrônico em pedágios, de forma que qualquer participante começando a prestar o serviço pode apenas negociar com as concessionárias de rodovias em condições de mercado. De fato, a Resolução ANTT nº 4.281/2014 prevê regras de padronização, implementação e operação de sistemas de pagamento eletrônico de pedágios em rodovias federais reguladas pela autoridade. O estado de São Paulo também aderiu à interoperabilidade, por meio da Resolução da Secretaria de Logística e Transportes do Estado de São Paulo nº 13/2011. O estado do Paraná possui disposição regulatória semelhante, de acordo com as Requerentes e os concorrentes (Resolução Agepar nº 005/2014). Não existe obrigatoriedade de interoperabilidade no que tange a estacionamentos.

Conforme apontado anteriormente, a Parceria analisada no âmbito do presente AC tem por objetivo viabilizar a prospecção e seleção conjunta, pelas Requerentes, de fornecedores capazes de realizar atividades operacionais voltadas à instalação lógica, à operação e à manutenção de antenas de leitura de tags que viabilizam pagamentos por meio da tecnologia AVI. Nota-se, nesse sentido, que a Operação é focada no atendimento da demanda das Partes por esses serviços nos estacionamentos em que Veloe e/ou ConectCar possuem ou venham a possuir infraestrutura de antenas instalada, uma vez que, como ressaltado acima, a instalação de tal infraestrutura nas praças de pedágio compete às concessionárias de rodovias.

A respeito do funcionamento da infraestrutura utilizada pelas OSAs para a oferta de serviços de pagamento automático em estacionamentos, as Requerentes apontam:

O ecossistema do serviço de pagamentos automáticos em estacionamentos (atividade-fim das OSAs que não é compreendida e/ou afetada por esta Operação) compõe-se, materialmente, de (i) antenas de leitura de tags e outros equipamentos (tais como os tags propriamente ditos), fornecidos por empresas como Acura, Honeywell, CCRR e outros; (ii) infraestrutura de suporte a essas antenas (como alvenaria e quadro de luz), a cargo de empresas como Ark, Matrex, RFV e, mais uma vez, a Honeywell; e (iii) equipamentos e sistemas das OSAs (tais como servidores e data centers) e dos estabelecimentos que oferecem a comodidade de pagamento automático via tecnologia AVI (tais como câmeras e cancelas). Além disso, de forma a viabilizar o funcionamento desse ecossistema, as OSAs também contratam serviços prestados por empresas responsáveis pela instalação lógica e manutenção dos sistemas do estacionamento (as chamadas “ativadoras”, tais como Nava, Easy Access e ProAtive) – em princípio, as principais interessadas nas RFPs que serão lançadas por Veloe e ConectCar –, e por empresas que fazem a integração dos sistemas das OSAs aos dos estabelecimentos para fins, por exemplo, de abertura de cancela nas pistas dos estacionamentos (as chamadas “integradoras”, tais como a WPS, a LinkC e a Nepos).

A imagem reproduzida a seguir, conforme apresentada pelas Partes, ilustra o funcionamento do ecossistema do serviço de pagamentos automáticos em estacionamentos e o papel dos players envolvidos no processo de instalação da infraestrutura necessária à prestação de tal serviço:

Figura 1 – Ecossistema do serviço de pagamentos automáticos em estacionamentos

Fonte: Requerentes. Elaborado pela ConectCar.

VI.2.2. Jurisprudência do Cade

O segmento de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia de identificação veicular já foi examinado pelo Cade em algumas oportunidades, tendo a autoridade antitruste adotado diferentes definições de mercado relevante conforme as particularidades de cada caso.

Na primeira análise relacionada a esse mercado, realizada no âmbito do Ato de Concentração nº 08012.005635/2003-27 (Requerentes: Catel Construções do Brasil Ltda., Companhia de Concessões Rodoviárias e Primav Ecorodovias S.A.), o Tribunal entendeu que o mercado relevante daquela operação consistia nos sistemas de pedágio automático, compreendendo negócios relacionados, direta ou indiretamente, à capacidade de armazenamento e processamento de dados das etiquetas eletrônicas para identificação de veículos (tags), instaladas para fins de identificação eletrônica, pelo sistema de pagamento automático de pedágio rodoviário.

Posteriormente, no Ato de Concentração nº 08700.004201/2012-42 (Requerentes: Ipiranga Produtos de Petróleo S.A. e Odebrecht Transport Participações S.A.), que tratou da constituição da joint venture que deu origem à ConectCar, foi adotada a definição proposta pelas Requerentes para o mercado de pagamento eletrônico para pedágio e estacionamento.

Em 2013, no Ato de Concentração nº 08700.007780/2013-66 (Requerentes: Raízen Combustíveis S.A. e Serviços de Tecnologia de Pagamentos S.A.), esta SG/Cade examinou a potencial integração vertical entre os segmentos de comércio de combustível e meios eletrônicos de pagamento. Tal operação tinha por objeto a implementação de uma nova solução de pagamento automático de produtos combustíveis por meio de sistemas de cobrança eletrônica baseados em tecnologia RFID, utilizados até então para pagamento automático em pedágios e estacionamentos.

Em 2015, no âmbito da Consulta nº 08700.007192/2015-94 (Consulentes: Centro de Gestão de Meios de Pagamento S.A. e ConectCar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A.) (“Consulta CGMP/ConectCar”), referente a um acordo de compartilhamento de infraestrutura de antenas celebrado entre a CGMP e a ConectCar, foi analisado o mercado brasileiro de identificação eletrônica de veículos em estacionamentos. Naquela oportunidade, o Conselheiro-Relator João Paulo de Resende fez as seguintes considerações sobre tal definição de mercado relevante em seu voto[19]:

14. O mercado relevante de identificação eletrônica de veículos em estacionamentos pode ser considerado tanto sob a perspectiva do motorista quanto sob a perspectiva dos proprietários dos estacionamentos (normalmente shopping centers), pois ambos mantêm relações de consumo com as operadoras (Consulentes), configurando-se uma plataforma de prestação de serviços. Portanto, consideraremos ambas as perspectivas na definição do mercado relevante.

15. No que diz respeito aos shoppings, do ponto de vista da demanda, defini-se (sic) o mercado de produto como sendo o de identificação eletrônica de veículos em estacionamentos, excluindo-se, com isso, as empresas que prestam o serviço de identificação manual de veículos em estacionamentos. Isto porque, ao contratar os serviços das Consulentes, os shoppings buscam oferecer comodidade, rapidez e praticidade aos seus clientes, atributos que não podem ser perfeitamente substituídos pela identificação manual. Sob a ótica da oferta, temos que as empresas de identificação manual não podem facilmente passar a ofertar o serviço de identificação automática, tendo em vista os requisitos técnicos, os custos fixos (antenas) e as economias de escala e de escopo envolvidas. O mercado relevante geográfico, nesse caso, pode ser definido como nacional, pois, conforme consta no Anexo I do Contrato, as Consulentes atuam em shoppings de diversos estados da federação, em quase todas as regiões do país. Sendo este mercado derivado do mercado de identificação eletrônica de veículos em pedágios situados em rodovias federais e estaduais, depreende-se que as empresas conseguem, sem dificuldades técnicas, ofertar seus serviços em diversas localidades do território nacional.

16. Quanto ao mercado relevante sob a perspectiva do motorista, entendo que o mercado de produto consiste na identificação de veículos em estacionamentos, incluindo as empresas que prestam o serviço de identificação manual de veículos. Para o motorista, prepondera a decisão de ir ao shopping de sua preferência e não propriamente a de utilizar o sistema de identificação eletrônica de veículos para adentrar ao estabelecimento comercial. Portanto, do ponto de vista da demanda, há substitutibilidade entre o sistema de identificação por TAG e o sistema de identificação por tickets avulsos. Por esse mesmo motivo, o mercado relevante geográfico é bem mais restrito sob a perspectiva do motorista, limitando-se às opções de acesso disponíveis no estacionamento do shopping que decidiu frequentar.

17. A prestação do serviço depende de uma infraestrutura instalada nas pistas automáticas dos estacionamentos, que consiste basicamente de torres, antenas de radiofrequência e sistemas de informação para captação de sinal e identificação do veículo. (...)

No mesmo ano, na análise do Ato de Concentração nº 08700.010672/2015-32 (Requerentes: Redecard S.A., Odebrecht Transport S.A. e ConectCar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A.), que tratou da aquisição de participação societária na ConectCar pela Redecard S.A. (Grupo Itaú Unibanco), a SG optou por não aprofundar a análise quanto à definição do mercado relevante, registrando apenas que, segundo a jurisprudência do Cade, o mercado afetado pela operação seria o mercado nacional de prestação de serviços de arrecadação eletrônica para pedágio e estacionamento.

Já no Ato de Concentração nº 08700.003024/2016-19 (Requerentes: DBTrans Administração de Meios de Pagamento Ltda. e Centro de Gestão de Meios de Pagamento S.A.), que tratou da aquisição de 100% das ações da STP (controladora da CGMP) pela DBTrans, esta SG/Cade realizou a análise de três cenários de mercado distintos, quais sejam: (i) mercado nacional de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI, englobando pedágios e estacionamentos; (ii) mercado nacional de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI para pedágios; e (iii) mercado nacional de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia AVI para estacionamentos. Para justificar essa abordagem, o Parecer nº 9/2016/CGAA3/SGA1/CADE apontou:

40. Muito embora as empresas que prestam os serviços relativos a pedágios sejam as mesmas que prestam os serviços em relação a estacionamentos, o outro lado do mercado é diferente (as concessionárias que operam os pedágios ou os estacionamentos). Da mesma forma, os consumidores podem adquirir o serviço apenas para pedágios, apenas para estacionamentos, ou para pedágios e estacionamentos, de acordo com sua necessidade e conveniência. A disponibilidade, por parte do prestador do serviço de pagamento eletrônico, da interação com um número significativo de pedágios e estacionamentos pode ser importante para a escolha do consumidor por qual prestador de serviço de pagamento eletrônico contratar.

41. Finalmente, existem importantes diferenças (i) na forma de remuneração das prestadoras do serviço de meio eletrônico de pagamento, dependendo se o serviço é prestado para concessionárias ou para estacionamentos; (ii) nos investimentos em infraestrutura para possibilitar a prestação dos serviços; e (iii) na interoperabilidade entre os sistemas de cobrança para pedágio e para estacionamento.

(...)

45. Assim, a despeito de a tecnologia envolvida e os produtos que permitem o pagamento eletrônico (os tags eletrônicos) serem os mesmos, é importante analisar os mercados também de forma separada, por conservadorismo, para compreender a dinâmica concorrencial em cada um desses segmentos, de modo a impedir que uma eventual posição dominante em um segmento resulte em abuso de poder de mercado no outro.

Mais recentemente, a SG/Cade instaurou, a partir de representação da Veloe, o Inquérito Administrativo nº 08700.006268/2018-15 (Representante: Companhia Brasileira de Soluções e Serviços; Representadas: Centro de Gestão de Meios de Pagamento Ltda. e ConectCar Soluções de Mobilidade Eletrônica S.A.) (“IA Veloe/CGMP”), que buscou apurar supostas práticas anticompetitivas da CGMP consubstanciadas, em síntese, nas seguintes condutas: (i) recusa ao compartilhamento de sua infraestrutura de antenas com a Veloe, por meio da “imposição de termos impeditivos”; e (ii) celebração de contrato de exclusividade com a Estapar, um dos maiores players do mercado brasileiro de estacionamentos, dificultando a atuação de outras OSAs nos estabelecimentos dessa empresa[20]. Na oportunidade, após analisar diferentes definições e recortes de mercado sugeridos pelas empresas consultadas, a SG concluiu que as condutas investigadas recairiam apenas sobre o segmento de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI para estacionamentos, justificando a segmentação do mercado relevante entre os serviços ofertados em pedágios e estacionamentos privados.

Nesse sentido, destaca-se o seguinte trecho da Nota Técnica nº 9/2020/CGAA3/SGA1/SG/CADE[21]:

52. Conforme consignado na NT utilizada como fundamento para instauração do presente IA, esta SG entendeu que a definição a ser adotada in casu encontrava maior afinidade naquela utilizada na análise do AC 08700.003024/2016-19. Assim, o mercado relevante considerado desde aquele momento consistia no mercado de meios de pagamento eletrônico baseado na tecnologia de Identificação Automática de Veículos (AVI), sem qualquer especificação adicional (cenário mais abrangente). Contudo, destacou-se a possibilidade de revisão futura.

(...)

54. Não obstante, o estudo [do DEE/Cade], bem como as demais informações constantes nos autos, também serviu para destacar a existência de significativas diferenças entre esses segmentos do mercado [pedágios e estacionamentos]. Primeiramente, nota-se que o serviço prestado em rodovias está submetido a um sistema regulatório específico, cujas regras não são de observância obrigatória para prestação de serviços em estacionamentos privados. Ademais, pelo lado da demanda, também não há uma coincidência exata entre consumidores, razão pela qual os próprios prestadores de serviço ofertam, também, produtos específicos para cada um desses segmentos.

55. Desta forma e em suma, ainda que se considere um mercado único, os efeitos da conduta investigada recaem unicamente sob um segmento específico do mercado, até porque a regulação setorial específica já solucionou a questão ao impor a obrigatoriedade de compartilhamento de infraestrutura no que se refere às rodovias. Assim, a análise realizada por essa Superintendência-Geral levará em consideração as diferenças existentes entre os segmentos do mercado em sua análise, debruçando-se em especial sobre o segmento de estacionamentos privados.

O que se observa, portanto, é que os precedentes deste Cade têm considerado como principal mercado relevante de atuação das Requerentes, bem como de outras OSAs, o mercado nacional de meios eletrônicos de pagamento baseados na tecnologia AVI, ora analisando-o como um mercado único (sem segmentação), ora de forma segmentada entre os serviços ofertados em praças de pedágio e estacionamentos privados, com base nas particularidades de cada caso.

VI.3. Definição dos mercados relevantes

VI.3.1. Dimensão do produto

VI.3.1.1. Perspectiva das Requerentes

VI.3.1.1.1. Gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos

As Requerentes sustentam que a Operação não implica qualquer sobreposição horizontal ou integração vertical entre elas em relação às suas atividades-fim (oferta de tags que possibilitam o pagamento automático de estacionamentos e pedágios), mas diz respeito à seleção conjunta, por meio de RFPs a serem lançadas no mercado, de fornecedores de serviços necessários à gestão de sua infraestrutura de antenas de leitura de tags instaladas em estacionamentos. Dessa forma, entendem que a Parceria envolveria os mercados de: (i) gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos; e (ii) serviços de instalação, manutenção e operação de redes de antenas de leitura.

Com relação ao mercado de gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos, as Partes destacam:

(...) a presente Operação trata apenas de uma parceria entre as Requerentes em relação às atividades de gestão de suas redes de antenas instaladas em estacionamentos, não tendo por objeto as atividades das Requerentes relativas à oferta de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI para seus clientes finais, atividades essas que continuarão a ser exploradas por Veloe e ConectCar de forma autônoma e independente.

Dessa forma, independentemente do posicionamento das Requerentes quanto à melhor definição do mercado relevante de suas atividades-fim (i.e., oferta de tags de pagamentos automáticos), deve-se ter em conta que a Operação diz respeito a um mercado relevante distinto, o qual as Requerentes definem, a título de sugestão a esta d. SG, como o mercado de gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos.

No melhor conhecimento das Requerentes, do ponto de vista do produto, o mercado em questão envolve uma etapa de infraestrutura na cadeia de prestação de serviços de pagamentos automáticos (tags) em estacionamentos que consiste, fundamentalmente, na gestão da infraestrutura de antenas instaladas pelas OSAs em tais estabelecimentos. A gestão dessa infraestrutura compreende, entre outras atividades, a instalação e manutenção de equipamentos de captura, leitura e identificação (e.g., servidores e antenas), o treinamento de empregados e colaboradores dos estacionamentos (ECs) conveniados às OSAs, a aplicação de elementos de sinalização nas pistas (placas, adesivos, suportes, entre outros).

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Em outras palavras, do ponto de vista do produto, o mercado em questão abrange a ponta operacional (i.e., infraestrutura de antenas de leitura de tags em estacionamentos automatizados) referente à captura de transações em estacionamentos. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] (destaques do original)

Percebe-se, dessarte, que a definição de mercado produto sugerida pelas Partes considera que as atividades relacionadas à gestão da infraestrutura instalada pelas OSAs nos estacionamentos comporiam um mercado relevante distinto daquele relativo às suas atividades-fim, consistentes na oferta de meios eletrônicos de pagamento baseados na tecnologia AVI. Nota-se, ainda, que as principais atividades relacionadas à gestão de antenas de leitura em estacionamentos – tais como a instalação e manutenção de equipamentos de captura, leitura e identificação, o treinamento de empregados e colaboradores dos estacionamentos conveniados e a aplicação de elementos de sinalização nas pistas (placas, adesivos, suportes, etc.) – podem, segundo as Requerentes, ser realizadas tanto de forma direta pela própria OSA detentora desses equipamentos, como também por empresas especializadas contratadas para tal finalidade.

VI.3.1.1.2. Serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura

Segundo informado pelas Requerentes, “a Operação tem por objeto um conjunto de serviços prestados para OSAs que ofertam tags de pagamento via tecnologia AVI em estacionamentos automatizados, como a Veloe, a ConectCar, a Sem Parar e a Greenpass”, abrangendo “uma variada gama de atividades operacionais voltadas à instalação lógica, a operação e a manutenção de antenas de leitura de tags que viabilizam pagamentos por meio da tecnologia AVI”. Nesse sentido, apontam que o mercado-alvo da Operação seria, sob a dimensão produto, o de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura, contemplando diversas atividades desempenhadas pelos potenciais fornecedores selecionados por meio das RFPs a serem lançadas no âmbito da Parceria.

Ainda a esse respeito, destacam:

A presente Operação tem por objeto, especificamente, um conjunto de atividades que, no caso da Veloe, já são realizadas diretamente e de forma cativa (e.g., instalação/manutenção de equipamentos como servidores e antenas, treinamentos de empregados e colaboradores de estacionamentos, aplicação de sinalização nas pistas, entre outros), bem como outros serviços que já são contratados pelas Requerentes junto a seus fornecedores “ativadores”, de forma que é possível dizer que o mercado relevante de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas é mais amplo do que o mercado de gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos. [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Como se pode notar, trata-se de atividades eminentemente operacionais, com vistas a viabilizar a instalação, manutenção e operação das antenas de estacionamentos por meio de serviços de terceiros. (...)

Dessa forma, as Requerentes entendem que a dinâmica do mercado afetado pela Operação engloba (i) todas as empresas que podem prestar os serviços listados acima, bem como (ii) todos os potenciais prestadores de serviços que podem demandar esses mesmos serviços. (grifos nossos)

Com base no exposto, nota-se que há grande convergência entre as atividades que constituiriam o escopo desse mercado com aquelas que, de acordo com as Partes, estariam relacionadas à gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos; afinal, ambos os mercados apontados contemplam atividades de instalação, operação e manutenção da infraestrutura das OSAs nos estacionamentos conveniados. De fato, a principal distinção entre os dois mercados parece se referir, essencialmente, à figura do prestador dos serviços: enquanto o segmento de gestão de antenas compreenderia atividades realizadas diretamente pelas OSAs na gestão da infraestrutura necessária à oferta de seus serviços em estacionamentos, o segmento de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura corresponderia à realização de tais atividades para as OSAs, por empresas especializadas contratadas para esse fim.

Inobstante, as Partes ressaltam que, no que diz respeito ao conjunto de atividades abrangidas em seu escopo, o mercado de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas seria mais amplo que o mercado de gestão de antenas para cobrança automática em estacionamentos, na medida em que o primeiro também compreenderia atividades que, usualmente, não são realizadas por OSAs de forma cativa – a exemplo daquelas relacionadas à instalação lógica e manutenção dos sistemas dos estacionamentos (realizadas pelas chamadas “ativadoras”) e à integração do sistema da OSA com o sistema do estabelecimento conveniado (realizada por empresas denominadas “integradoras”).

VI.3.1.2. Posicionamento dos agentes de mercado

Em sua maioria, as empresas consultadas pela SG/Cade no curso da instrução processual concordaram que os mercados potencialmente afetados pela Operação seriam aqueles indicados pelas Partes, embora alguns players tenham manifestado dúvidas quanto às definições apresentadas.

A Nepos Sistemas de Controle e Automação em Estacionamentos e Tráfego Ltda. (“Nepos”)[22], por exemplo, aponta o seguinte:

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

A CGMP[23], por seu turno, alega que as definições de mercados relevantes sugeridas pelas Requerentes são pouco claras e não refletem de forma precisa a dinâmica do setor. No entendimento da Sem Parar, o mercado de “gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos” não deveria ser segregado do mercado de serviços de arrecadação eletrônica, uma vez que as atividades relacionadas à gestão de antenas e infraestrutura seriam desempenhadas de maneira cativa para e pelas próprias OSAs:

Assim, embora em tese seja possível explorar a “ponta operacional” de manutenção e operação como uma etapa discreta e um negócio independente, esta prática não é usual: ao que é de conhecimento da CGMP, serviços de gestão de antenas e infraestrutura são prestados de maneira cativa para e pelas próprias OSAs, inclusive para aquelas antenas compartilhadas com outras concorrentes. Assim, a CGMP entende que o mercado (i) afetado pela operação não pode, ao menos em seu atual estágio, ser tido como separado do mercado de serviços de arrecadação eletrônica tradicionalmente definido na jurisprudência do CADE.

De modo semelhante, com relação ao mercado-alvo da Parceria, o Terceiro Interessado aduz que a definição apontada para o mercado de “serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura” seria muito ampla, dado que: (i) apenas uma parcela específica dessas atividades seria realizada por fornecedores terceirizados, sendo a maior parte desempenhada de forma cativa por cada OSA; e (ii) o conjunto de atividades envolvidas não poderia ser desempenhado por uma única empresa, tendo em vista que os serviços de manutenção e instalação seriam usualmente prestados por fornecedores distintos. Conclui, nesse sentido, que o escopo do mercado produto deveria se restringir “à instalação de antenas e manutenções menos complexas, relacionadas exclusivamente à troca de antenas”:

Não há, portanto, um único mercado de “instalação, manutenção e operação de rede de antenas” propriamente, pois apenas uma parcela muito específica destas operações é realizada por fornecedores terceirizados, sendo a maior parte correspondente à atividade fim da própria OSA. Ademais, não seria um único fornecedor suficiente para a realização de todas as atividades envolvidas. De acordo com a experiência da CGMP, manutenção e instalação são realizadas por fornecedores distintos.

Além disto, como as Requerentes informam, é necessária a contratação de empresas de TI, que integram os sistemas do estabelecimento ao da OSA. Estas empresas, as ditas “integradoras”, geralmente são contratadas pelos estabelecimentos, sem qualquer ingerência das OSAs nesta escolha, sendo a outra ponta realizada pela equipe de TI das próprias OSAs.

(...)

Além disso, na experiência da CGMP e com base nas informações constantes da versão pública do formulário, o mercado (ii) é mais restrito do que o mercado de “instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura”. Em princípio, ele deveria restringir-se à instalação de antenas e manutenções menos complexas, relacionadas exclusivamente à troca de antenas.

Os demais concorrentes e fornecedores consultados não manifestaram objeção às definições propostas pelas Partes.

Ainda a respeito da percepção das empresas consultadas acerca dos mercados afetados pela Operação, cumpre registrar que, embora o Cade ainda não tenha considerado um possível “mercado de gestão de antenas de leitura para cobrança automática em estacionamentos” em suas análises, não é a primeira vez que uma definição de mercado relevante baseada na detenção e operação de antenas de leitura de tags veiculares é sugerida ao Conselho. Com efeito, no âmbito da instrução do IA Veloe/CGMP, a Greenpass Tecnologia em Pagamentos S.A. (“Greenpass”)[24] já havia sugerido a segmentação do setor de atuação das OSAs em dois mercados relevantes distintos e verticalmente relacionados, quais sejam:

(i) o mercado de instalação, detenção e operação de antenas leitoras de tags, separado na dimensão produto entre pedágio e outros estabelecimentos por força de regulação setorial; e

(ii) o mercado de dois lados de prestação de serviço de intermediação automática de pagamento via tecnologia AVI, unificado na dimensão produto, ofertado a pessoas usuárias e a estabelecimentos quaisquer, incluindo pedágios, estacionamentos, drive-thrus, postos de combustíveis e outros.

(...)

No upstream do mercado se encontram as produtoras de leitores RFID padronizados e de outros equipamentos necessários à construção de antenas (poste, parafusos de fixação, quadro comando, cabos, entre outros). No midstream, tem-se a infraestrutura propriamente dita, que é instalada a partir da compra de leitores e outros equipamentos e então colocada em funcionamento e à disposição das OSAs. Essa etapa é forçosamente separada na dimensão produto por via da regulação rodoviária, na medida em que estabelecimentos de pedágio só podem ter um tipo de player desenvolvendo a atividade – a própria concessionária. O principal valor agregado nessa etapa é a flexibilidade e a abrangência geográfica, sendo inerente à sua lógica competitiva a busca por localidades relevantes para instalação e operação de antenas. Finalmente, no downstream se encontram as OSAs, que percebem valor na abrangência geográfica ofertada pelas operadoras de infraestrutura e agregam o valor da intermediação de pagamentos, sobretudo pela comodidade que sua atividade traz às pessoas usuárias e pela competitividade e economia de custos que oferece aos estabelecimentos. Note-se, por fim, que, em linha com a jurisprudência deste Cade e com todo o exposto até aqui, a Greenpass também enxerga dois lados na posição de cliente final, configurando modelo de negócio de plataforma. (grifos nossos)

Para melhor ilustrar a dinâmica dos mercados apontados, a Greenpass apresentou a figura reproduzida abaixo, que destaca, segundo o entendimento da empresa, os segmentos potencialmente afetados pelas condutas investigadas no âmbito do referido Inquérito Administrativo:

Figura 2 – Mercados de instalação, detenção e operação de antenas e de plataformas de pagamento por AVI RFID

Fonte: Greenpass[25].

Nota-se que a sugestão apresentada pela Greenpass em tal precedente guarda alguma semelhança com a definição do mercado relevante proposta pelas Requerentes, na medida em que separa as atividades relacionadas à gestão e operação de antenas de leitura e as atividades-fim das OSAs, relacionadas à oferta de serviços de pagamento automático em pedágios e estacionamentos, em mercados distintos.

VI.3.1.3. Análise da SG

Apesar de as definições de mercado produto apresentadas pelas Requerentes sugerirem a segregação das atividades relacionadas à gestão da infraestrutura de antenas das atividades-fim das OSAs, as informações coletadas no curso da instrução apontam que, excetuando-se a hipótese de compartilhamento de infraestrutura entre OSAs, essas empresas não exploram comercialmente a gestão de equipamentos de leitura de tags como uma linha de negócios independente. Com efeito, os elementos presentes nos autos indicam que cada OSA realiza a gestão de sua própria infraestrutura de antenas em estacionamentos; não como uma atividade comercial autônoma, mas como uma atividade-meio necessária à oferta de seus serviços de pagamento automático naqueles estabelecimentos.

Observa-se, portanto, que ao menos na atual conjuntura no mercado, não parece haver efetiva concorrência entre OSAs no tocante à gestão de infraestrutura de antenas de leitura de tags em estacionamentos; a competição entre elas se dá em relação às suas atividades finalísticas, relacionadas à oferta de meios eletrônicos de pagamento em praças de pedágio e estacionamentos.

Ademais, é necessário ter em conta que as OSAs que atuam em estacionamentos sem possuir infraestrutura própria instalada nesses estabelecimentos [ACESSO RESTRITO AO CADE] também são potenciais demandantes de alguns dos serviços que constituem o objeto da Parceria, a exemplo daqueles relacionados à instalação de servidores e à integração destes com os sistemas de automação dos estacionamentos. De fato, a Easy Access Tecnologia S.A. (“Easy Access”)[26], [ACESSO RESTRITO AO CADE].

Em vista do exposto, esta SG/Cade entende que, sob a ótica da demanda das OSAs por serviços de instalação, operação e manutenção da infraestrutura de equipamentos de leitura em estacionamentos, o mercado produto a ser considerado é o de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI para estacionamentos, conforme tradicionalmente definido na jurisprudência do Cade.

Já sob a ótica da oferta dos referidos serviços, algumas das manifestações recebidas no âmbito do teste de mercado sugerem que o mercado de “serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura”, tal como descrito pelas Partes, poderia ser subdividido em segmentos mais específicos sob a dimensão do produto, pois contemplaria empresas focadas em diferentes atividades.

Não obstante, diante da ausência de elementos concretos que permitam segmentar o mercado de forma mais precisa, entende-se que a definição sugerida pelas Requerentes se mostra adequada aos fins da presente análise, na medida em que contempla todos os serviços objeto das RFPs que poderão ser lançadas no âmbito da Parceria. Ademais, é importante frisar que o Contrato de Parceria [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Dessa forma, a análise empreendida neste parecer também considerará o mercado relevante de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags de identificação por radiofrequência (RFID), conforme definição proposta pelas Partes. Inobstante, deixa-se em aberto a possibilidade de segmentação desse mercado produto com base no tipo de serviço prestado, hipótese a ser avaliada em casos futuros conforme a necessidade.

VI.3.2. Dimensão geográfica

No AC DBTrans/CGMP, após ampla instrução realizada junto a diversos agentes de mercado, esta SG/Cade definiu a dimensão geográfica do mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI como de abrangência nacional, dado que as OSAs ofertam serviços de arrecadação automática em pedágios e estacionamentos em todo o Brasil. Tendo em vista que não foram trazidas aos autos quaisquer evidências de que a dinâmica desse segmento tenha mudado, o presente parecer adotará a mesma definição de mercado geográfico tradicionalmente considerada nos precedentes do Conselho.

Segundo o entendimento das Requerentes, o mesmo escopo geográfico deveria ser considerado para o mercado de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura, uma vez que: (i) tanto as OSAs demandantes quanto as empresas ofertantes desses serviços teriam, em regra, atuação em todo o Brasil; e (ii) as RFPs a serem formuladas no contexto da Parceria visariam à seleção de fornecedores capazes de prestar tais serviços em todo o território nacional. Nesse sentido, afirmam:

As Requerentes entendem que a dimensão geográfica desse mercado é nacional, uma vez que os principais consumidores desse serviço (i.e., empresas que oferecem serviços de pagamento baseados em tecnologia AVI e outras empresas de segmentos diversos) possuem atuação nacional e, em regra, as empresas que oferecem os serviços de instalação, manutenção e operação de redes de antenas também atuam em todo o Brasil. Com efeito, não se tem aqui a contratação de serviços localidade a localidade, e sim por projetos que usualmente englobam toda a rede dos clientes para os quais estas empresas prestam seus serviços, a preços válidos para todo o território nacional.

Em linha com esse entendimento, ressalta-se que as RFPs a serem formuladas no contexto da Parceria visarão à seleção de fornecedores tecnicamente qualificados e capazes de prestar serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas em todo o território nacional, de modo que as Requerentes possam obter os ganhos de escala e densidade esperados com a presente Operação.

Os argumentos apresentados pelas Partes a respeito da abrangência geográfica do mercado encontram respaldo nas respostas recebidas no âmbito do teste de mercado empreendido pela SG, na medida em que todos os concorrentes e fornecedores consultados informaram ofertar seus serviços em âmbito nacional.

Ademais, ainda que se vislumbre a possibilidade de existirem empresas de pequeno e médio porte que prestem alguns dos referidos serviços em escala mais regionalizada [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CGMP], observa-se que tais empresas não estariam contempladas no escopo da Parceria entre as Requerentes, na medida em que esta tem por objetivo a seleção de fornecedores capazes de atuar em todo o Brasil.

Pelo exposto, esta análise considerará a dimensão geográfica nacional para o mercado de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura RFID.

VI.4. Conclusão quanto aos mercados relevantes

Considerando o exposto acima, e para fins de análise da Operação, serão considerados os seguintes mercados relevantes neste parecer:

mercado nacional de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI para estacionamentos; e
mercado nacional de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags de identificação por radiofrequência (RFID).

VII. ANÁLISE DOS POTENCIAIS EFEITOS DA OPERAÇÃO

VII.1. Considerações iniciais

Segundo informado pelas Partes, a Operação proposta não acarreta nenhuma sobreposição horizontal ou integração vertical entre Veloe e ConectCar em relação às suas atividades finalísticas, nem tampouco gera qualquer vínculo de natureza societária. Trata-se de um acordo de parceria que visa à identificação e seleção conjunta de fornecedores capazes de atender à demanda das Requerentes por serviços de instalação, operação e manutenção de sua infraestrutura de equipamentos de leitura de tags RFID instalada (ou que venha a ser instalada) em estacionamentos, com base em condições técnicas e comerciais definidas conjuntamente pelas Partes.

Apesar de as regras da Parceria determinarem que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], nota-se que o acordo celebrado apresenta características semelhantes às de um consórcio de compras entre concorrentes, visando à redução de custos operacionais e geração de ganhos de escala na aquisição de serviços que servem de insumo às atividades de seu core business.

A associação entre concorrentes para formação de grupos de compras – também usualmente referidos como pool de compras, consórcios de compras ou buying groups na jurisprudência do Cade – parte da premissa de que empresas que utilizam insumos comuns podem ter incentivos para se associar com o fim de adquirir conjuntamente esses insumos. Esse arranjo cooperativo pode reduzir os custos de transação e gerar ganhos de escala, melhorando as condições de negociação com fornecedores ou aumentando o poder de compras das companhias.

Embora os grupos de compras possam gerar eficiências importantes, dada a sua natureza colaborativa, tais acordos também podem suscitar preocupações concorrenciais bastante relevantes, associadas, principalmente, à concentração do poder de compra e ao risco de coordenação entre concorrentes.

Em operações desse tipo, a análise concorrencial possui um foco distinto daquele adotado para a maioria dos ACs, em que usualmente são examinados os possíveis efeitos da concentração em relação à oferta de produtos e serviços. Nos casos envolvendo grupos de compras, deve-se avaliar se, após a realização da operação, as empresas envolvidas passarão a deter o poder de impor preços aos fornecedores em níveis que prejudiquem o ambiente concorrencial, causando danos à coletividade[27].

Nos Atos de Concentração nº 08012.00001/2001-16 (Requerentes: General Motors Corporation, Ford Motor Company, Renault S.A, Nissan Motor Co., Ltd., Oracle do Brasil Sistemas Ltda., DaimlerChrysler AG., e Commerce One, Inc.) e nº 08012.003632/2001-97 (Requerentes: Sadia S.A., Cargill Agrícola S.A. e Danone S.A.) (“AC Sadia/Cargill/Danone”), por exemplo, operações que trataram da criação de portais de compras B2B (business to business) pelas empresas requerentes, a análise empreendida pelo Cade foi estruturada em três pontos principais: (i) a possibilidade de aquisições conjuntas levarem ao exercício do poder de monopsônio; (ii) a possibilidade de a operação facilitar a colusão e coordenação entre concorrentes, devido à facilidade de compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis; e (iii) a possibilidade de implementação de práticas exclusionárias que aumentem os custos dos rivais não integrantes da parceria[28].

De forma semelhante, no Ato de Concentração nº 08700.009334/2014-77 (Requerentes: Companhia de Gás de São Paulo – Comgás e Companhia Distribuidora de Gás do Rio de Janeiro – CEG) (“AC Comgás/CEG”), que tratou da celebração de contrato associativo entre as companhias envolvidas visando à negociação conjunta com fornecedores de medidores de gás, tubos de polietileno e tubos de aço, esta SG/Cade buscou avaliar a concentração do poder de compra das partes nos mercados afetados, bem como os mecanismos previstos no contrato para evitar a divulgação e o compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis entre tais empresas.

A mesma abordagem será adotada na análise da Operação em tela. Nesse sentido, ao longo dos tópicos seguintes, buscar-se-á avaliar a possibilidade de a Parceria: (i) resultar em concentração expressiva do poder de compra das Requerentes, viabilizando o exercício de poder de monopsônio; (ii) possibilitar a implementação de práticas exclusionárias que visem ao aumento de custos dos concorrentes; (iii) permitir o compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis entre as Partes, facilitando a adoção de condutas coordenadas.

VII.2. Poder de compra e poder de monopsônio

Conforme apontado pela SG/Cade na análise do AC Comgás/CEG, o poder de compra pode ser percebido em duas situações distintas: o decorrente de poder de barganha e o efetivo poder de monopsônio[29].

No primeiro caso, a concentração do poder de compra pode aumentar o poder de negociação das partes envolvidas na operação junto aos seus fornecedores, dando condições para que aquelas aumentem sua influência sobre as condições de mercado.

Por sua vez, o poder de monopsônio ocorre quando uma empresa – ou grupo de empresas – é capaz de influenciar, por meio de suas compras, o preço de aquisição dos insumos. O exercício desse poder pela empresa pode prejudicar o fornecedor (e, a depender do caso concreto, o consumidor) ao não só influenciar, mas impor a ele um preço abaixo do nível competitivo. Aqui não há equilíbrio de forças, mas a predominância de um agente (o monopsonista) em relação a outro agente no mercado a montante (upstream)[30].

Segundo o Guia para Análise de Atos de Concentração Horizontal do Cade (“Guia”)[31],

O poder de monopsônio é o poder de mercado na compra de insumos usado pelo comprador para se apropriar de parte do excedente do fornecedor.

O Cade considera a possibilidade de um AC entre grandes compradores de insumos constranger o mercado à montante por meio de discriminação ou imposição de preços de compra.

O poder de monopsônio que leva à redução dos preços de compra abaixo do nível competitivo, pressionando demasiadamente os fornecedores, pode ser prejudicial à concorrência. Por exemplo, impor preços demasiadamente baixos aos seus fornecedores e causar desequilíbrios no mercado destes agentes.

O poder de monopsônio pode gerar efeitos negativos, inclusive no mercado à jusante, com potenciais implicações sobre os consumidores.

O exame de poder de compra é importante usualmente nos casos em que os compradores são os formadores do preço e os fornecedores atuam como tomadores de preços. É o caso de indústrias nas quais o mercado de compra dos produtos é concentrado (com poucas empresas adquirindo toda a produção de insumos) e os fornecedores, normalmente, são menos concentrados e mais numerosos.

A apreciação de casos envolvendo poder de compra é complexa, pois um argumento comumente empregado em sua defesa é a possibilidade de as firmas repassarem ao consumidor os menores preços obtidos na aquisição dos insumos. De fato, a redução de custos operacionais, entre eles os referentes à aquisição de insumos, permite à empresa produzir ou prestar serviços a um custo menor e, dessa forma, tornar-se mais competitiva no mercado. Nesse sentido, a reprovação de operações dessa natureza por parte de órgãos de defesa da concorrência poderia, com base em tal argumento, impedir a geração de benefícios ao consumidor. Contudo, essa relação não é direta e pode trazer prejuízos ao consumidor mesmo no curto prazo, pois o exercício do poder de monopsônio pode causar distorções na alocação de preços e quantidades nos mercados a jusante (downstream) e a montante (upstream).

A possibilidade da ocorrência dessas distorções foi analisada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE no documento Policy Roundtables: Monopsony and Buyer Power, de 2008[32]. Entre as possíveis consequências analisadas no documento estão as seguintes:

(i) a aquisição de insumos a preços inferiores pela empresa monopsonista pode levar os fornecedores a aumentar o preço dos insumos aos compradores rivais (tal situação é chamada de waterbed effect), aumentando os custos destes. Isso pode resultar em preços maiores para o consumidor, pois os concorrentes repassariam aos clientes esse aumento de custos[33]. Contudo, tal resultado depende da estrutura do mercado. Em mercados nos quais há um oligopsônio, os concorrentes podem ser suficientemente grandes para não aceitarem o aumento no preço do insumo, havendo, inclusive para esses, redução do preço[34];

(ii) a aquisição dos insumos a preços demasiadamente reduzidos pode, a longo prazo, provocar a saída de fornecedores do mercado, reduzindo a oferta de insumos e, assim, elevando o seu preço, resultando em aumentos de preço no mercado downstream e redução da oferta de produtos/serviços. Esse resultado depende de uma série de fatores – (a) evolução da estrutura de custos no upstream (a redução de preço pode forçar um aumento da eficiência), (b) possibilidade de o monopsonista se verticalizar (a empresa pode aumentar o processo de verticalização à medida que se reduz a oferta do insumo), (c) nível da redução de preços oferecido pelo monopsonista, entre outros;

(iii) a redução do preço dos insumos não necessariamente é repassada ao consumidor final, com a margem sendo absorvida pelo monopsonista. Essa situação é mais provável em mercados com elevada concentração no downstream. Caso esse mercado seja competitivo, a decisão da empresa vai depender da sua estratégia organizacional – ela pode reduzir os preços e ganhar mercado, já que estará operando a custos mais baixos, ou apenas aumentar a margem, absorvendo o lucro maior decorrente da redução de custos;

(iv) por fim, o exercício do poder de compra, em determinadas condições, pode afetar a geração de eficiências dinâmicas ao reduzir os incentivos para investimentos das firmas upstream, pois os fornecedores podem não estar sendo remunerados de forma adequada para promover novos investimentos[35].

Como se pode observar, o efeito líquido do exercício do poder de compra é ambíguo, dependendo da estrutura do mercado no qual a empresa se situa – existência ou não de concorrência no downstream, possibilidade de verticalização, elasticidade da oferta no upstream, entre outros. Além disso, a mera existência de poder de mercado não significa que haja incentivos para exercê-lo. Como exemplo, caso o monopsonista necessite de insumos de alta qualidade sem os quais não consegue ser competitivo no downstream, um abuso de poder de compra pela imposição da redução do preço desses insumos poderia ser contraproducente, pois poderia prejudicar a própria empresa.

Feitas essas considerações, passa-se à análise da existência e da possibilidade de exercício de poder de compra no âmbito da presente Operação. Mais especificamente, buscar-se-á avaliar se, em decorrência da Parceria, Veloe e ConectCar terão condições de exercer seu poder de compra de forma abusiva e em níveis relevantes, em prejuízo de seus concorrentes e dos potenciais fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID.

Inicialmente, cumpre registrar que, segundo o que consta dos autos, as Requerentes e a Sem Parar são as únicas OSAs que possuem infraestrutura própria de antenas de leitura de tags em estacionamentos; [ACESSO RESTRITO AO CADE]. A tabela abaixo demonstra o número de antenas de leitura detido por cada player nesses estabelecimentos, bem como a participação destes em relação ao volume total de equipamentos instalados:

Tabela 1 – Infraestrutura de leitores RFID de OSAs instalada em estacionamentos – Número de antenas (unidades) e participação no total (%) | Brasil, 2016-2020

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

Fonte: Requerentes e CGMP. Elaborada pela SG/Cade.

As informações apresentadas na Tabela 1 permitem constatar que Veloe e ConectCar detinham conjuntamente, em 2020, (60%-70%) [ACESSO RESTRITO AO CADE] dos leitores de tags RFID instalados em estacionamentos no país. Nesse sentido, é razoável inferir que, dentro do universo de OSAs que ofertam serviços de arrecadação eletrônica em estacionamentos, as Requerentes concentram a maior parte da demanda por serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID.

Embora a quantidade de leitores RFID detidos por cada empresa não represente uma proxy exata de sua efetiva demanda por serviços de terceiros relacionados a esses equipamentos – especialmente em vista do fato de algumas OSAs realizarem parte dos serviços de instalação, operação e manutenção de forma cativa –, entende-se que a representatividade de cada player em relação à infraestrutura instalada constitui um indicativo razoável de sua participação no mercado a jusante, considerando a oferta de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI para estacionamentos[36].

Dentre os 11 potenciais fornecedores de Veloe e ConectCar consultados pela SG, 8 empresas se identificaram como prestadoras de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID: Ark Tecnologia em Instalações de Equipamentos Ltda. (“Ark Tecnologia”)[37], Compsis Computadores e Sistemas Indústria e Comércio Ltda. (“Compsis”)[38], Easy Access, Honeywell Indústria de Tecnologia Ltda. (“Honeywell”)[39], Nava Serviços e Outsourcing Ltda. (“Nava”)[40], Nepos, Proative Soluções em Tecnologia da Informação Ltda. (“Proative”)[41] e WPS Brasil Ltda. (“WPS”)[42] – considerando-se, aqui, tanto os players que efetivamente prestam esses serviços a terceiros quanto aqueles que, embora não atuem nesse segmento específico atualmente, declararam que já atuaram e/ou que possuem a capacidade técnica necessária para tal[43]. Destas, pelo menos 3 empresas [ACESSO RESTRITO AO CADE] identificaram Veloe, ConectCar e/ou outras empresas de seus grupos controladores como clientes bastante representativas, [ACESSO RESTRITO AO CADE].

Para melhor aferir a representatividade das Requerentes enquanto demandantes dos serviços prestados pelos potenciais fornecedores consultados, bem como examinar a presença de outros possíveis clientes para os quais esses fornecedores poderiam direcionar sua oferta, esta SG/Cade solicitou às empresas oficiadas a indicação de: (i) seus 5 principais clientes, considerando todos os segmentos de atuação da empresa, e a representatividade daqueles em seu faturamento bruto; e (ii) seus 5 principais clientes no mercado de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID, bem como a representatividade daqueles em relação ao seu faturamento bruto.

A tabela apresentada a seguir consolida as informações reportadas pelas empresas oficiadas em resposta a tal solicitação:

Tabela 2 – Principais clientes dos fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID: todos os mercados de atuação (“Geral”) e mercado de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID (“Mercado-alvo”) – Nome do cliente e participação no faturamento bruto (%) | Brasil, 2020[44]

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

Fonte: empresas consultadas no teste de mercado. Elaborada pela SG/Cade.

Como se pode observar, a ampla maioria dos players que atuam no mercado-alvo da Operação não presta serviços apenas para OSAs, possuindo entre seus principais clientes também empresas de shopping centers, concessionárias de rodovias e administradoras de estacionamentos, entre outros. De modo geral, portanto, verifica-se que as atividades desenvolvidas pelos fornecedores consultados não se restringem à prestação de serviços para empresas atuantes no mercado de meios eletrônicos de pagamento para estacionamentos e pedágios, como é o caso das Requerentes e de seus concorrentes diretos.

De fato, parte dos potenciais fornecedores dos serviços objeto da Parceria parece ser capaz de atuar em diversos outros mercados além daqueles voltados à automação de estacionamentos e à implementação de soluções baseadas na tecnologia AVI, conforme se depreende das manifestações de empresas como Compsis, Honeywell e Nava:

Fundada em 1989, a COMPSIS é uma empresa especializada no desenvolvimento, produção e implantação de tecnologia com soluções para os mercados Aeroespacial, de Mobilidade (concessões de rodovias) e em soluções de Gestão Fiscal para o varejo.

As soluções fornecidas pela COMPSIS são completas, a significar que são desenvolvidas, produzidas, instaladas e suportadas diretamente por aquela.

As soluções tecnológicas da COMPSIS encontram-se implantadas tanto nacional quanto internacionalmente, neste último caso se podendo citar países como Índia, Nigéria, Austrália e República Dominicana. (Compsis)

A Honeywell é uma multinacional americana que produz grande variedade de produtos de alta tecnologia e bens de consumo, serviços de engenharia, e sistemas aeroespaciais, para uma ampla variedade de clientes, dos mais diversificados seguimentos (sic). No Brasil, a Honeywell possui abrangência nacional, mantendo operações comerciais em 4 seguimentos (sic) de negócio: Aeronáutico (AERO); Tecnologias de Construção (HBT); Materiais e Tecnologias de Desempenho (PMT); e Soluções de Segurança e Produtividade (SPS). A unidade de negócio que tem maior afinidade com o contexto do Ato de Concentração em análise, e com as empresas de referência, é a unidade de SPS, cujos produtos mais comercializados no Brasil são: coletores da dados; scanners manuais e fixos; impressoras portáteis e fixas; mídia de impressão; leitores RFID; hardwares de comando por voz; softwares de controle e produtividade; serviços de desenvolvimento de soluções; serviços de instalação em campo; e serviços de manutenção de equipamentos e sustentação de operações. (Honeywell)

A NAVA - Technology for Business atua com foco na excelência em soluções de gerenciamento de ambientes de tecnologia.

O atendimento das demandas ultrapassa o âmbito da infraestrutura em um ciclo completo de serviços de total qualidade, que nasce numa análise consultiva do ambiente, passa por processos ágeis de projeto e implementação com equipes treinadas e especializadas, até a entrega de forma personalizada, de acordo com a necessidade do cliente.

Segmento: TI, Telecomunicações, Meios de pagamento, Financeiro, Seguradoras, Indústria, entre outros;

Áreas geográficas: Atuação em todo o Brasil;

Serviços Prestados: Fornecimento de squad de desenvolvimento em modelo ágil, Design, Fornecimento, Implementação, Manutenção, e Suporte de Tecnologias envolvendo infraestrutura, segurança, colaboração e data cloud solutions, Serviços e soluções para Suporte a End User e Operações em Command Center.

Produtos Comercializados: Ferramentas de Monitoração e revenda de equipamentos de tecnologia da informação. (Nava)

Saliente-se, ainda, que a demanda pelos serviços prestados pelas empresas oficiadas tende a aumentar para acompanhar a evolução do mercado a jusante. O segmento de meios eletrônicos de pagamento por tags RFID, que há alguns anos era explorado apenas pela Sem Parar, parece vivenciar uma fase de franca expansão, tanto em relação ao número de players quanto à abrangência dos serviços ofertados. Cada vez mais, as OSAs têm empreendido esforços para ampliar o leque de serviços disponibilizados aos seus clientes para além do pagamento automático em pistas de pedágio e estacionamentos. Veja-se, nesse sentido, o seguinte trecho de recente matéria publicada em um portal de notícias na Internet:

“Eu conheço bem a dor da estrada”, diz o executivo João Cumerlato, presidente da Greenpass, empresa que oferece a tecnologia de “tags” de pedágio para os clientes de bancos como C6 e Inter e a cooperativa de crédito Sicredi. Em um setor concorrido, que inclui a líder de mercado Sem Parar, a ConectCar (que tem Itaú e Porto Seguro como sócios) e a Veloe (do Banco do Brasil e do Bradesco), o executivo vê chance de seu negócio relativamente pequeno crescer não só conquistando clientes, mas também ampliando o leque de serviços para quem está sempre na estrada.

A Greenpass, que iniciou suas operações em 2019, tem hoje 600 mil usuários ativos, sendo a quarta maior força do mercado. A companhia tem 11 clientes corporativos e prevê incluir mais seis nomes na carteira ainda em 2021. A empresa não revela faturamento, mas diz ter crescido 65% no primeiro semestre de 2021, em relação aos seis meses anteriores.

Para Cumerlato, o serviço de tags de pedágio está próximo de um ponto de inflexão: ainda muito associado à abertura de cancelas nas estradas e nos estacionamentos de shoppings, ele deve se tornar, em breve, uma ferramenta para pagar quase tudo. A Sem Parar, por exemplo, já permite que o cliente abasteça o veículo e até pague um hambúrguer no drive-thru do McDonald’s. As possibilidades parecem infinitas, mas o executivo vê especial potencial das tags entre os profissionais do transporte rodoviário de cargas. (...)

Para Marcus Ayres, sócio-diretor da área industrial da Roland Berger Brasil, a possibilidade de oferta de serviços para caminhoneiros é grande. “Além da plataforma de pedágio, as empresas de tags podem oferecer a esse público serviços de abastecimento, refeição, seguros e até um marketplace de peças de reposição”, exemplifica Ayres. “E por que não cobrar R$ 1 a mais cada vez que um caminhão passar no pedágio, para garantir que ele esteja segurado?” (grifos nossos)[45]

Diante desse cenário, é provável que o aumento da abrangência dos serviços de pagamento via tags também implique um crescimento da demanda por serviços de instalação e manutenção da infraestrutura necessária à prestação daqueles; não só por parte das OSAs, como, potencialmente, também pelos estabelecimentos conveniados.

Ademais, cabe ressaltar que a maioria dos fornecedores consultados não manifestou maiores objeções à realização da Operação proposta [ACESSO RESTRITO AO CADE], ainda que algumas empresas tenham apontado a possibilidade de a Parceria conferir às Requerentes maior poder de barganha na negociação de preços.

Veja-se, nesse sentido, as manifestações reproduzidas a seguir:

Aspectos Positivos [do Ato de Concentração]: Aumento de escala, Imagem da empresa, compartilhamento de tecnologia, expansão de mercado, evolução da empresa. Aspectos Negativos [do Ato de Concentração]: Adaptação, investimento, mudanças. (Ark Tecnologia)

O presente Ato de Concentração aumentará o poder de compra dos tomadores de serviço em razão da atuação conjunta das Requerentes Veloe e ConectCar e, portanto, dificultará em certo grau os processos de negociação com os fornecedores. Nada obstante, a COMPSIS acrescenta que não se opõe a tal operação. (Compsis)

Ganhando a RFP, entendemos que o aspecto positivo seria o ganho de escala de faturamento e o aspecto negativo seria uma provável maior força de negociação de preços. (Easy Access)

O posicionamento da Nava Serviços e Outsourcing é de que o Ato de Concentração é indiferente para a operação atual dos nossos serviços, sob o ponto de vista técnico, entretanto uma oportunidade de crescimento dos serviços prestados. (Nava)

Gostaríamos de esclarecer que entendemos que este movimento de parceria entre as OSAs não apresenta impactos à nossa operação de serviços, além disso, entendemos que continuaríamos com competitividade em nosso portfólio de serviços ao mercado, tanto no aspecto técnico como comercial. (Proative)

Não temos completa capacidade de listar tais aspectos [positivos e negativos do Ato de Concentração]. Contudo, nos parecem, a princípio, práticas normais no mercado. (WPS)

Com efeito, [ACESSO RESTRITO AO CADE] a se posicionar de forma manifestamente contrária à celebração da Parceria, com base no seguinte entendimento:

[ACESSO RESTRITO AO CADE]

Tais argumentos, no entanto, além de não guardarem relação direta com uma eventual concentração de poder de compra pelas Partes, parecem se basear na premissa de que as RFPs lançadas no âmbito da Parceria visariam à seleção de um único fornecedor exclusivo capaz de fornecer, instalar e realizar a manutenção de equipamentos de leitura de tags para Veloe e ConectCar, bem como efetuar as devidas integrações sistêmicas para a sua operação [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Por todo o exposto até aqui, conclui-se que, no que diz respeito aos seus potenciais efeitos em relação aos fornecedores, a Operação não suscita maiores preocupações concorrenciais associadas ao poder de compra. Ainda que se vislumbre que a Parceria possa aumentar o poder de barganha de Veloe e ConectCar na negociação junto aos prestadores de serviços, é improvável que as Partes tenham a capacidade de impor preços abaixo de um nível considerado competitivo, especialmente em razão da presença de diversos outros players para os quais os potenciais fornecedores poderiam direcionar sua oferta – não apenas outras OSAs, como também administradoras de shopping centers e estacionamentos, concessionárias de rodovias e outras empresas que demandem soluções integradas de tecnologia e automação, ainda que atuantes em segmentos não relacionados a produtos e serviços baseados na tecnologia AVI.

Por fim, cumpre examinar os potenciais impactos da Operação sobre os concorrentes no mercado a jusante.

A esse respeito, deve-se ter em conta, primeiramente, que existem diversas empresas tecnicamente qualificadas para a prestação de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de leitores RFID no mercado brasileiro. De fato, o conjunto de fornecedores consultados no teste de mercado empreendido pela SG – que já representa um número de players bastante significativo – não abrange todo o universo de empresas capazes de ofertar tais serviços aos concorrentes das Partes. Registre-se, inclusive, que a resposta apresentada pela CGMP identifica pelo menos outras 7 empresas que desempenham atividades relacionadas à instalação e manutenção de infraestrutura de antenas de leitura de tags em âmbito nacional ou regional, sendo elas: [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CGMP]

Em segundo lugar, destaca-se que a quase totalidade dos fornecedores oficiados declarou que, mesmo em um possível cenário pós-Operação, a eventual contratação por Veloe e ConectCar não limitaria sua capacidade de ofertar os referidos serviços a outros clientes[46]. Nesse sentido, empresas como Easy Access e Nava informam operar um modelo de negócios escalável conforme o crescimento da demanda, sendo que a primeira aponta, ainda, a possibilidade de contratação de empresas terceiras para absorver esse aumento de forma mais célere[47]. Outras, como Ark Tecnologia e Nepos, indicam já possuir estrutura operacional e de pessoal adequadas à expansão de suas atividades. Na mesma senda, Proative alega que teria a capacidade de atender a demanda das Requerentes sem afetar suas operações de base instalada, ao passo que Compsis e WPS não vislumbram maiores impactos sobre suas operações em decorrência de eventual contratação pelas Partes.

Diante desse contexto, e considerando-se que as OSAs se afiguram como potenciais clientes relevantes para os prestadores de tais serviços, pode-se inferir que uma eventual redução nos preços praticados para as Requerentes não necessariamente implicaria um aumento dos preços ofertados a outras OSAs pelos mesmos fornecedores, pois estes seriam constrangidos pelas demais empresas que atuam no mesmo segmento – e, principalmente, por aquelas que não fossem selecionadas no âmbito das RFPs lançadas no mercado por Veloe e ConectCar.

Assim, esta SG/Cade entende que a Parceria não teria o potencial de dificultar o acesso de outras OSAs aos serviços que constituem o seu mercado-alvo sob condições competitivas, tampouco de ensejar a ocorrência do chamado waterbed effect no caso concreto.

VII.3. Práticas exclusionárias

Conforme apontado pelo ex-Conselheiro Ricardo Villas Bôas Cueva no voto de relatoria proferido no AC Sadia/Cargill/Danone[48],

As práticas exclusionárias geralmente são utilizadas para manter os concorrentes fora dos benefícios gerados pela operação, fazendo com que estes tenham seus custos aumentados.

A exclusividade entre vendedores e compradores quando da existência de uma estrutura de mercado oligopolizado conduz a uma consolidação do mercado entre os maiores concorrentes e constitui-se numa barreira à entrada de empresas menores, não participantes do consórcio e que, portanto, não auferem os benefícios trazidos por este.

Assim, para os fins da análise antitruste, é necessário verificar se a realização da Operação tornaria viável a adoção, pelas Requerentes, de práticas tendentes a dificultar o acesso de seus concorrentes aos serviços prestados pelos fornecedores do mercado de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura, ou mesmo a aumentar o custo de tais serviços para OSAs rivais. Nesse sentido, faz-se mister avaliar se as condições gerais da Parceria proposta teriam o condão de gerar vínculos de exclusividade entre as Requerentes e os fornecedores que venham a ser contratados.

A esse respeito, as Requerentes ressaltam:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Por sua vez, a referida cláusula do Contrato de Parceria estabelece o seguinte:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Como se pode observar, a despeito do quanto alegado pelas Partes, o fato é que o Contrato de Parceria [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], pode-se inferir que a Parceria proposta manteria a autonomia de Veloe e ConectCar para negociar com fornecedores de forma individual e independente caso assim desejarem, ou mesmo para celebrar parcerias semelhantes com outras OSAs eventualmente interessadas. Além disso, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Ressalte-se, ainda, que os fornecedores consultados ao longo da instrução processual afirmaram que os contratos já celebrados entre eles e Veloe e/ou ConectCar não continham cláusulas de exclusividade, nem quaisquer outras disposições que impedissem a oferta de seus serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura a outras OSAs.

Dessa forma, à luz do disposto no Contrato de Parceria e do quanto apurado no teste de mercado, verifica-se que não há nos autos quaisquer elementos que permitam contestar as alegações das Partes acerca [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Também no tocante à possibilidade de adoção de práticas exclusionárias, cumpre ainda examinar se a eventual concretização da Parceria teria o condão de impactar a atual dinâmica de compartilhamento de infraestrutura de antenas em estacionamentos.

Tal dinâmica, segundo se depreende das manifestações de players como Greenpass e Move Mais Meios de Pagamento Ltda. (“Move Mais”)[49], mostra-se bastante relevante sob o aspecto concorrencial, na medida em que viabiliza a oferta de meios eletrônicos de pagamento em estacionamentos por OSAs que não detêm infraestrutura própria instalada nesses estabelecimentos. Além disso, o compartilhamento da rede de antenas de leitura entre OSAs pode contribuir para facilitar o ingresso de novos concorrentes no mercado, dado que os investimentos necessários à instalação e operação de infraestrutura de captura de transações via tags em larga escala podem se constituir em efetiva barreira à entrada no segmento, especialmente para empresas de menor porte. Nesse sentido, a Move Mais aponta que “[s]ob a perspectiva de um potencial entrante, a opção de compartilhamento de uma infraestrutura de antenas já existente sempre será a opção economicamente racional e viável para a sua efetiva atuação no mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI”.

A esse respeito, as Partes aduzem:

Resumidamente, essa dinâmica [de compartilhamento da infraestrutura de redes de antenas de leitura] inicia-se quando uma OSA (“OSA Cessionária”) possui interesse em empregar, em sua atividade-fim de oferta de pagamentos automáticos em estacionamentos, antenas já instaladas em estacionamentos por outra OSA (“OSA Cedente”). Nessas situações, ambas as empresas celebram um acordo com vistas a permitir o uso, pela OSA Cessionária, das antenas e da rede de propriedade da OSA Cedente, em contrapartida ao pagamento de um valor mensal. Após a celebração deste acordo, a OSA Cessionária recebe informações técnicas para se conectar à rede da OSA Cedente (como o código IP) e, com isso, utilizar as antenas compartilhadas na leitura dos tags de seus clientes. O processamento da leitura dos tags, em tais casos, é de responsabilidade de cada OSA.

Do ponto de vista técnico, a infraestrutura de redes de antenas de leitura de tags detidas pelas OSAs pode servir a todas as demais OSAs que quiserem utilizá-las. Pela experiência das Requerentes, o valor cobrado pelo compartilhamento de suas antenas junto a OSAs Cessionárias varia, essencialmente, conforme a negociação entre as OSAs em cada caso concreto e os custos de manutenção das antenas compartilhadas. Além disso, outras variáveis relevantes para o compartilhamento da infraestrutura de antenas das OSAs são a capilaridade dessa infraestrutura (notadamente, sua presença nas principais redes de estacionamentos) e a diversidade dos tipos de ECs conveniados pela OSA Cedente (e.g., aeroportos, shopping centers, hospitais, clubes, hotéis, entre outros).

A dinâmica de compartilhamento de antenas iniciou-se, no mercado brasileiro, com a celebração, em 2015, de um acordo entre ConectCar e Sem Parar – já analisado por este e. Cade – e se aprofundou, nos últimos anos, com a celebração de acordos de estrutura semelhante entre Veloe, ConectCar e Greenpass. Inicialmente, esses acordos eram fundamentais para o ingresso de novos players no mercado – caso, por exemplo, da Veloe –, tendo em vista que a instalação de mais de uma antena nas pistas dos estacionamentos poderia provocar interferências de um sinal de radiofrequência emitido por uma antena sobre a taxa de leitura de outra antena. Recentemente, porém, mudanças tecnológicas tornaram viável a instalação de 2 (duas) antenas em cada pista, reduzindo a necessidade de celebração de acordos de compartilhamento.

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Por fim, no que diz respeito a possíveis impactos da Parceria em relação a essa dinâmica, as Requerentes ressaltam que:

(...) os acordos de compartilhamento de antenas celebrados por Veloe e ConectCar com outras OSAs em nada serão modificados em virtude da Parceria, na medida em que a Operação terá por objeto somente a seleção de fornecedores de serviços voltados à instalação, manutenção e operação das redes de antenas de leitura de tags detidas pelas Requerentes e não afetará o mercado principal de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI.

Destaca-se, ademais, que o Contrato de Parceria [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], corroborando as alegações das Requerentes nesse sentido. Dessa forma, verifica-se que não há indícios de que a Parceria possa resultar em impactos diretos sobre os acordos de compartilhamento de infraestrutura celebrados pelas Partes.

Diante do exposto, conclui-se que a Operação proposta não resulta em possibilidade de fechamento do mercado a montante para os concorrentes das Partes, nem tampouco torna viável, por si só, a adoção de práticas discriminatórias voltadas ao aumento dos custos dos rivais.

Cabe ressaltar, contudo, que tal conclusão se baseia na premissa de que não haverá relação de exclusividade entre as Requerentes e os fornecedores que vierem a ser selecionados no âmbito da Parceria. Na hipótese de tal vínculo vir a ocorrer na prática, de modo a resultar em dano ao ambiente concorrencial, a matéria poderá ser revisitada por esta SG/Cade em sede de controle de condutas.

Registre-se, ainda, que a análise ora realizada se refere apenas aos potenciais efeitos desta Operação em específico, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

VII.4. Compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis

A possibilidade de troca de informações sensíveis entre concorrentes é uma preocupação recorrente desta autarquia, especialmente no âmbito de joint ventures e outros acordos associativos celebrados entre empresas rivais. Embora se reconheça que arranjos cooperativos podem possuir racionalidade econômica e até mesmo resultar em eficiências, tais acordos também trazem consigo riscos concorrenciais relevantes, na medida em que podem viabilizar a troca de informações comerciais sensíveis entre concorrentes e, com isso, possibilitar a estes a adoção de estratégias coordenadas.

Nesse sentido, cumpre avaliar se há, no contexto da presente Operação, mecanismos capazes de evitar o compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis entre Veloe e ConectCar.

O Contrato de Parceria firmado pelas Partes versa sobre o tratamento de informações confidenciais e concorrencialmente sensíveis no item IX, e especialmente nas cláusulas 9.1 e 9.2, conforme transcritas a seguir:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Segundo o que consta da cláusula 9.2, o contrato prevê [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Para melhor demonstrar os mecanismos de compliance previstos no âmbito da Parceria, as Requerentes apresentaram à SG/Cade o documento [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] (“Protocolo Antitruste”)[50], que, entre outras disposições, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

É importante registrar que as regras definidas no Protocolo Antitruste se aplicam não apenas à Parceria e ao Contrato de Parceria ora sob análise, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES][51].

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

O Protocolo Antitruste define “informações concorrencialmente sensíveis” da seguinte maneira:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

As cláusulas 3.1 a 3.5 do documento definem [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Basicamente, a estrutura de governança estabelecida no Protocolo Antitruste contempla [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Destaca-se, nesse sentido, o disposto nas cláusulas 4.5, 4.7, 4.8 e 4.10 do Protocolo Antitruste:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Também a esse respeito, veja-se o previsto nas cláusulas I.1, I.3, I.4, I.5, II.1, II.2, II.5, III.1, III.2 e III.5 do Anexo I ao Protocolo Antitruste:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

No tocante às penalidades aplicáveis em decorrência de eventual violação das obrigações de confidencialidade assumidas pelas Partes, as cláusulas 9.6 do Contrato de Parceria e 12.1 e 12.2 do Protocolo Antitruste estabelecem, respectivamente, o seguinte:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Finalmente, com relação ao prazo de vigência de tais obrigações, a cláusula 8.1 do Protocolo Antitruste prevê:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Analisando-se as disposições contratuais previstas nos instrumentos mencionados, observa-se que as Requerentes acordaram entre si a adoção de mecanismos e providências para endereçar os riscos de acesso e compartilhamento de informações e dados concorrencialmente sensíveis no âmbito da Parceria.

Mais especificamente, tais disposições estabelecem que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Nesse sentido, entende-se que, se devidamente cumpridas, as regras definidas no Contrato de Parceria e no Protocolo Antitruste se constituem em mecanismos capazes de mitigar os riscos de colusão associados ao compartilhamento de informações sensíveis entre concorrentes.

Não obstante, eventual alteração, descumprimento ou negligência dos cuidados citados ao longo desta seção e demais normas previstas nos instrumentos contratuais poderá ensejar a revisitação da matéria por esta SG/Cade, em sede de controle repressivo.

VII.5. Conclusão

A análise realizada ao longo desta seção buscou avaliar se a celebração da Parceria entre as Requerentes teria o condão de: (i) resultar em concentração expressiva do poder de compra das Partes, viabilizando o exercício de poder de monopsônio; (ii) possibilitar a implementação de práticas exclusionárias visando ao aumento de custos dos concorrentes; ou (iii) permitir o compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis entre Veloe e ConectCar, facilitando a adoção de condutas coordenadas.

No tocante ao primeiro ponto, os elementos presentes nos autos apontam para a ausência de preocupações concorrenciais associadas ao poder de compra. Ainda que se vislumbre que a Parceria possa aumentar o poder de barganha de Veloe e ConectCar na negociação junto aos prestadores de serviços, é improvável que as Partes tenham a capacidade de impor preços abaixo de um nível considerado competitivo, especialmente em razão da presença de diversos outros players para os quais os fornecedores poderiam direcionar sua oferta – não apenas outras OSAs, como também administradoras de shopping centers e estacionamentos, concessionárias de rodovias e outras empresas que demandem soluções integradas de tecnologia e automação.

A instrução empreendida por esta SG/Cade indica que existem diversas empresas tecnicamente qualificadas para a prestação de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura RFID no mercado brasileiro. Além disso, os fornecedores consultados [ACESSO RESTRITO AO CADE] afirmaram que uma eventual contratação pelas Requerentes, no cenário pós-Operação, não limitaria sua capacidade de ofertar os mesmos serviços a outras OSAs, sinalizando que o modelo de negócios desses players seria escalável segundo o tamanho da demanda.

Diante desse contexto, e tendo em vista que as OSAs figuram como potenciais clientes relevantes para os prestadores dos referidos serviços, entende-se que uma eventual redução dos preços ofertados às Requerentes não resultaria necessariamente em aumento dos preços negociados com outras OSAs pelos mesmos fornecedores, pois estes seriam constrangidos pelas demais empresas que atuam no mesmo segmento – e, principalmente, por aquelas que não fossem selecionadas no âmbito das RFPs lançadas no mercado por Veloe e ConectCar.

Quanto à possibilidade de a Operação viabilizar a implementação de práticas exclusionárias, observa-se que, segundo afirmado pelas Requerentes, a Parceria negociada [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], nem tampouco afeta os contratos de compartilhamento de infraestrutura de antenas celebrados com outras OSAs. Nesse sentido, não se vislumbra que a Operação possa ensejar riscos de fechamento de mercado para os concorrentes das Partes.

Conclui-se, com base no exposto, que a Parceria não teria o potencial de dificultar o acesso dos concorrentes das Requerentes a fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura RFID, nem tampouco de impedir a contratação de tais serviços pelas demais OSAs sob condições competitivas.

Finalmente, no que diz respeito à possibilidade de compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis pelas Requerentes, esta SG/Cade entende que, se devidamente cumpridas, as regras de governança definidas nos instrumentos firmados por Veloe e ConectCar – mais precisamente, no Contrato de Parceria e no Protocolo Antitruste – constituem mecanismos capazes de mitigar os riscos de colusão associados à troca de informações entre concorrentes.

VIII. ANÁLISE DAS ALEGAÇÕES DO TERCEIRO INTERESSADO

Por fim, cumpre endereçar as preocupações externadas pelo Terceiro Interessado que não foram contempladas na análise realizada nos tópicos anteriores.

Como visto anteriormente, a CGMP aduz em suas manifestações nos autos, em síntese, o seguinte:

30.) Embora o contrato de parceria tenha sido apresentado como uma operação simples, há diversas questões pouco exploradas no formulário, entre as quais se destacam:

(ii) o objetivo da parceria, aparentemente voltada exclusivamente para o incremento do poder de barganha das Requerentes;

31.) Neste sentido, é necessária uma instrução cuidadosa e aprofundada por parte desta SG, de modo a investigar o potencial anticompetitivo da operação, e verificar se e quais eficiências serão efetivamente geradas pela parceria, principalmente em meio a um movimento de absorção do mercado de arrecadação automática pelo mercado de serviços bancários, com todas as ineficiências e restrições que daí podem decorrer.

Cabe destacar que as principais preocupações manifestadas pela Sem Parar são bastante similares às levantadas pela Move Mais – uma OSA que, embora ainda não atue em estacionamentos, figura como concorrente das Requerentes e da CGMP no mercado de serviços de tags de pagamento em pedágios. Nesse sentido, veja-se o seguinte trecho da resposta da empresa ao ofício enviado pela SG:

Conforme levantado em questões anteriores, a parceria, se viabilizada, permitirá a obtenção de descontos expressivos por parte das Requerentes junto aos fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura que, possivelmente, não seriam concedidos à outras OSAs.

Isto porque, o poder de negociação que as Requerentes passarão a deter caso a parceria seja viabilizada ganha ainda outros contornos quando vista sob a ótica de que ambas pertencem a grandes conglomerados do setor financeiro (o Banco do Brasil e Bradesco, no caso da Veloe, e Itaú, no caso da ConectCar), o que, conforme já externado pela Sem Parar em sua primeira manifestação, traz preocupações com relação a potenciais restrições verticais com a utilização do poder de portfólio como forma de pressão aos fornecedores, ou de obtenção de descontos mais vantajosos, que não poderiam ser replicados por OSAs não integradas verticalmente a agentes do setor financeiro.

No limite, como também pontuado pela Sem Parar, este tipo de estratégia sugere um movimento de oferta do serviço de arrecadação automática como mais uma parte do portfólio de serviços bancários destes grupos, o que faz com que, a médio e longo prazo, agentes deste mercado não verticalizados fiquem sem espaço para atuação, de modo que a estrutura do mercado de OSAs seja substituída pela do setor financeiro, altamente concentrada.

Frisa-se, outrossim, que não obstante as Requerentes reiterarem ao longo do Formulário de Notificação que a parceria é limitada à contratação, prospecção e seleção conjunta de fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leituras, a Move Mais nota que as justificativas racionais econômicas da Operação, bem como detalhes das condições desta parceria, foram tarjadas como restritas no Formulário de Notificação. Desta forma, não é possível ter conhecimento de quais seriam as efetivas eficiências e justificativas para que dois grandes players deste mercado, verticalizados a conglomerados financeiros, enxerguem a necessidade de atuação conjunta, visto que, certamente, de forma individual já detêm um expressivo poder de barganha.

Como se pode observar, as preocupações apontadas por CGMP e Move Mais se referem, essencialmente, a dois temas principais: (i) a suposta ausência de justificativas relativas à racionalidade econômica e às possíveis eficiências da Operação, “aparentemente voltada exclusivamente para o incremento do poder de barganha das Requerentes”; e (ii) a possibilidade de exercício de poder de portfólio pelos grupos controladores das Partes, permitindo que estas obtenham, junto aos fornecedores, condições significativamente mais vantajosas que as ofertadas às OSAs não verticalizadas a grandes empresas do setor financeiro – especialmente em um contexto de “absorção do mercado de arrecadação automática pelo mercado de serviços bancários”.

Com relação ao primeiro ponto, e conforme já destacado neste parecer, as Requerentes apresentaram as seguintes justificativas para a realização da Parceria no formulário de notificação:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

Posteriormente, em manifestação protocolada em 6.12.2021[52], as Partes teceram algumas considerações adicionais a esse respeito, buscando contrapor as alegações apresentadas pela Sem Parar:

[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

40. (...) De fato, espera-se que, com os recursos atualmente alocados para a negociação individual com prestadores ou o exercício cativo de atividades de operação, manutenção e instalação de rede de antenas de leitura de tags para as atividades-fim das Requerentes, sejam obtidos ganhos em termos de agilidade, cobertura e inovação dos serviços prestados por essas empresas aos consumidores finais.

41. Como se observa, portanto, a Operação possui objetivos claros e, principalmente, eficiências que lhe são específicas e que, portanto, não poderiam ser alcançadas mediante a negociação individual entre os fornecedores e cada Requerente separadamente. Dessa forma, as Requerentes consideram que as alegações trazidas pela Sem Parar, em relação à racionalidade e às eficiências da Operação, são infundadas e devem ser desconsideradas por esta d. SG. (destaque do original)

À luz dos argumentos reproduzidos acima, e tendo em vista os demais elementos constantes do formulário de notificação e dos instrumentos contratuais apresentados à SG – especialmente o Contrato de Parceria [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] –, entende-se que as Partes forneceram informações suficientes para demonstrar os objetivos da Operação e os resultados esperados com a sua realização. Dessa forma, ainda que se reconheça que o tratamento de acesso restrito conferido (por requerimento das Partes) a grande parte das informações relativas à Operação possa ter limitado a compreensão de terceiros sobre o seu escopo, o fato é que as Requerentes apresentaram explicações razoáveis sobre o racional econômico e estratégico da Parceria.

Esta SG/Cade não desconsidera que, independentemente de qualquer justificativa apresentada pelas Requerentes, é bastante provável que um dos objetivos centrais da Operação seja a obtenção de preços menores junto aos fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas RFID. No entanto, conforme apontado na análise realizada nos itens VII.2 e VII.3 deste parecer, não se vislumbra que um eventual fortalecimento do poder de negociação das Partes em razão da Parceria possa, por si só, viabilizar a imposição de preços em níveis anticompetitivos aos fornecedores, tampouco ensejar um aumento de preços ou o fechamento do mercado a montante para OSAs concorrentes.

Superado o tema inicial, passa-se à análise do segundo ponto, principal foco da manifestação do Terceiro Interessado.

A Sem Parar sugere que os grandes bancos controladores das Requerentes – Banco do Brasil e Bradesco, no caso da Veloe, e Itaú Unibanco no caso da ConectCar – estariam se valendo de seu poder de mercado e de portfólio para, por meio de uma estratégia de subsídios cruzados[53], disponibilizar aos seus clientes os serviços de tags das Requerentes com longos períodos de isenção, ou mesmo sem qualquer custo de mensalidade. Tais práticas, segundo a CGMP, prejudicariam a competitividade dos demais players do mercado de meios eletrônicos de pagamento via tags, na medida em que não poderiam ser replicadas por OSAs não integradas a instituições financeiras.

Nesse sentido, aduz o seguinte:

13.) Em verdade, é sintomático que a operação se dê entre duas OSAs que, nos últimos anos, vêm concorrendo através da gratuidade e de descontos por longos períodos, superiores a 2 anos, oferecidos a uma cartela de clientes.

14.) Esta dinâmica foi descrita pela CGMP na representação que deu origem ao Procedimento Preparatório n. 08700.001091/2020-77. Conforme se relatou em detalhes naquela oportunidade, a Veloe, até hoje, oferece gratuidade integral por dois anos para os correntistas de seus controladores, o Banco do Brasil e o Bradesco. Como a concorrência se dá, conforme as próprias Requerentes, principalmente pelo preço, estas campanhas apresentam vantagens “irresistíveis” para clientes Bradesco e Banco do Brasil, prática que não é usual no mercado de AVI, em qualquer comparativo, ao menos para as OSAs não integradas a grandes conglomerados financeiros.

16.) Recentemente, a ConectCar, junto de seu controlador, o Grupo Itaú, adotou uma estratégia parecida, mas ainda mais agressiva, na forma da campanha Tag Itaú. Conforme informações disponíveis no site da campanha, todo o portfólio de cartões da Itaucard – muitos dos quais não contam com anuidade – dará direito uma tag da ConectCar com gratuidade vitalícia, equivalente ao plano completo hoje disponibilizado pela ConectCar. Ao que se tem notícia, os clientes e correntistas do Itaú, a partir deste mês de novembro.

17.) Essencialmente, portanto, a Veloe e a ConectCar posicionam-se no mercado de forma a concorrer através do oferecimento de períodos cada vez maiores de gratuidade para clientes de seus grupos controladores. Dado que a maior parte da receita das OSAs deriva das mensalidades pagas por clientes, esta estratégia só pode se viabilizar por meio de subsídios cruzados oriundos dos grupos financeiros que controlam estas OSAs.

No que diz respeito aos possíveis impactos do suposto exercício de poder de portfólio pelos controladores das Partes, no contexto específico da Operação, conclui o Terceiro Interessado:

29.) Esse fato [referindo-se ao poder de portfólio dos grupos controladores das Requerentes] gera preocupações adicionais no presente ato de concentração. Como afirmado pelas próprias Requerentes, o mercado que será objeto das RFPs é um mercado nascente[54], em que as fornecedoras operam não apenas com os serviços de AVI por RFID, mas também em setores como construção civil, saúde, telecom, financeiro e de meios eletrônicos de pagamento. Assim, dada a extensão dos conglomerados em questão, é factível que as Requerentes e seus grupos se utilizem de estratégias de contratação em múltiplos setores ou mercados para obter preços e condições ainda mais vantajosos, prejudicando a competitividade das OSAs não integradas, que, como visto acima, já sofrem com as estratégias de vendas casadas, descontos condicionados e subsídios cruzados destes grupos econômicos. Some-se ainda as preocupações já apresentadas por outros oficiados quanto à possibilidade de fechamento do mercado à montante por meio de contratos de exclusividade ou pelo açambarcamento dos fornecedores com contratações de um mesmo grupo econômico.

A respeito do quanto alegado pela Sem Parar, as Requerentes sustentam que as informações apresentadas não guardariam nexo de causalidade com a Operação e, além disso, omitiriam a existência de um relevante modelo de negócios B2B2C (business to business to consumer) utilizado no segmento, denominado white label. De acordo com as Partes, tal modelo seria adotado pelas OSAs na oferta de tags personalizadas a clientes de empresas parceiras, as quais remunerariam as OSAs pela prestação do serviço. Defendem, ainda, que estratégias comerciais voltadas à concessão de descontos ou isenções a clientes de parceiros seriam comuns entre as empresas do setor, sendo adotadas inclusive pela própria Sem Parar.

Mais especificamente, as Requerentes apontam o seguinte:

43. Alegam Sem Parar e Move Mais que, pelo fato de as Requerentes integrarem grupos econômicos de empresas com atuação no setor financeiro, a Operação deveria ser analisada com cuidado por esta d. SG, uma vez que se inscreveria em um contexto mais amplo de “absorção" do mercado de meios eletrônicos de pagamentos baseados em tecnologia AVI pelo setor financeiro.

44. Trata-se de alegação claramente infundada e que não guarda qualquer nexo de causalidade com a Operação. O fato de Veloe e ConectCar integrarem grupos econômicos com atuação no setor financeiro é, obviamente, anterior à Operação sob análise desta d. SG e não é, de modo algum, reforçado pela Operação. (...)

46. Nesse ponto, cabe um reparo às infundadas alegações da Sem Parar a respeito de suposta oferta pela Veloe e ConectCar de tags sem a cobrança de mensalidade de seus clientes ou com descontos nas referidas mensalidades. A oferta de condições especiais de desconto ou isenção de mensalidade por prazos determinados, é prática usual adotada por todos os players desse mercado. Além disso, a concessão de descontos ou isenções a clientes é uma prática normal de entrantes desse mercado, em vista da obtenção de ganhos de escala e de massa crítica mínima de clientes, sem qualquer relação com a integração a outros segmentos, como a Sem Parar e a Move Mais tentam defender. Nesse aspecto, é válido observar que as estratégias comerciais temidas pela Sem Parar, como "descontos mais vantajosos, que não poderiam ser replicados por OSAs não integradas", são adotadas pela própria Sem Parar para sustentar sua posição ultra-dominante, incluindo descontos e isenções de mensalidade a clientes de parceiros, alguns dos quais players relevantes do setor financeiro[55].

47. Note-se, ainda, que as alegações da Sem Parar sobre o movimento de absorção do mercado de serviços de cobrança automática pelo setor financeiro buscam induzir a d. SG a erro ao omitirem um modelo de negócios também adotado no segmento, denominado white label (que é um modelo business-to-business-to-consumer – "B2B2C") por meio do qual as OSAs proveem suas plataformas para terceiros. Esse é o modelo adotado pela Veloe, ConectCar e Greenpass na oferta de tags personalizados a clientes de instituições financeiras ou de instituições de pagamento, as quais remuneram os serviços prestados pelas OSAs e ofertam tags aos seus clientes mediante condições comerciais estipuladas com estes clientes. Importante salientar que qualquer OSA pode atuar no modelo white label, não sendo necessário possuir em seu grupo econômico instituição do setor financeiro, como é o caso da própria Greenpass, que foi a primeira a operar nesse modelo. (destaque do original)

Como se pode observar, os argumentos trazidos pela CGMP – e reforçados pela Move Mais – versam sobre questões potencialmente relevantes sob o aspecto concorrencial, especialmente no tocante à possibilidade de uso do poder de portfólio dos grupos controladores das Partes para pressionar fornecedores e viabilizar a oferta do serviço de tags de pagamento sob condições não replicáveis por OSAs concorrentes.

Apesar disso, verifica-se que a Sem Parar não logrou demonstrar de forma clara a existência de qualquer relação de causalidade entre essas supostas práticas anticompetitivas e a realização da Operação em tela.

De fato, Veloe e ConectCar são entidades controladas por grandes empresas do setor financeiro, que possuem um vasto portfólio de produtos e serviços e ampla base de clientes. No entanto, tal condição precede a Operação proposta, e não seria afetada por sua eventual concretização.

Assim, ainda que se assumisse que o vínculo existente entre as Requerentes e os bancos citados pudesse reforçar seu poder de barganha junto a fornecedores, entende-se que tal possibilidade já se faria presente no contexto atual. No mesmo sentido, a eventual adoção de práticas anticompetitivas baseadas no poder de portfólio dos grupos controladores das Partes já seria possível no cenário pré-Operação, independentemente da celebração de qualquer parceria entre Veloe e ConectCar.

Portanto, com base no exposto, conclui-se que não há nexo de causalidade entre as preocupações manifestadas pelo Terceiro Interessado e a Operação em apreço.

Insta ressaltar, contudo, que tal conclusão não representa qualquer juízo desta SG/Cade acerca da legitimidade das práticas imputadas às Requerentes pela CGMP. Como já apontado, as preocupações externadas na manifestação do Terceiro Interessado versam sobre questões potencialmente relevantes em matéria concorrencial. No entanto, entende-se que tais questões devem ser examinadas no foro adequado, por meio do controle de condutas[56], e não no âmbito da análise de um Ato de Concentração que com elas não parece guardar relação direta de causalidade.

IX. CLÁUSULA DE NÃO CONCORRÊNCIA

Não há.

X. CONCLUSÃO

A Veloe é uma divisão de negócios da Alelo S.A. que atua na oferta de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia de identificação automática de veículos (Automatic Vehicle Identification ou “AVI”), em pedágios e estacionamentos. A empresa é uma subsidiária integral da Elo Participações S.A., uma joint venture controlada pelos grupos Banco do Brasil e Bradesco, os quais atuam nos segmentos de banco comercial, banco de investimento, seguros, capitalização, previdência e corretagem, entre outros.

A ConectCar é uma joint venture controlada conjuntamente pela Redecard S.A., pertencente ao Grupo Itaú Unibanco, e pela Portoseg S.A. - Crédito, Financiamento e Investimento, uma subsidiária da Porto Seguro S.A. Assim como a Veloe, a ConectCar atua no mercado de pagamentos eletrônicos baseados em tecnologia de identificação automática de veículos em pedágios e estacionamentos.

As Partes sustentam que a Operação não acarreta nenhuma sobreposição horizontal ou integração vertical relacionada às suas atividades-fim, de modo que Veloe e ConectCar permaneceriam autônomas e independentes em sua atuação como Operadoras de Serviços de Arrecadação (“OSAs”), “competindo entre elas em termos de preços, qualidade e variedade de serviços, como ocorre atualmente”. Destacam, também, que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Ainda, informam que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Observa-se que a Parceria se manifesta na forma de um contrato associativo que: (i) possui duração superior a dois anos; (ii) estabelece um empreendimento comum para exploração de atividade econômica; (iii) é celebrado entre empresas que concorrem diretamente entre si – tanto na prestação de serviços de pagamento automático em estacionamentos, quanto na aquisição dos serviços de instalação, operação e manutenção das redes de antenas de leitura utilizadas em tal atividade; e (iv) estabelece, ainda que não de forma expressa em suas cláusulas, um compartilhamento de riscos e resultados entre as Partes. Percebe-se, nesse sentido, que a Operação preenche os requisitos definidos no artigo 2º da Resolução Cade nº 17/2016 para configuração da hipótese de notificação prevista no inciso IV do artigo 90 da Lei nº 12.529/2011, e, portanto, deve ser conhecida pelo Conselho.

Por meio do Despacho SG n° 1591/2021, publicado no DOU em 3.11.2021, a empresa CGMP – Centro de Gestão de Meios de Pagamento Ltda. (“CGMP”, também definida por sua marca “Sem Parar”, ou “Terceiro Interessado”), principal concorrente das Requerentes na oferta de serviços de pagamento automático via tags em pedágios e estacionamentos, foi habilitada como terceiro interessado no feito.

Tendo em vista o segmento de atuação das Partes e os serviços prestados por terceiros que constituem o objeto da Parceria, esta SG/Cade considerou que os principais mercados relevantes potencialmente afetados pela Operação seriam: (i) o mercado de meios eletrônicos de pagamento baseados em tecnologia AVI para estacionamentos; e (ii) o mercado de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags de identificação por radiofrequência (“RFID”, do inglês radio-frequency identification), ambos considerados sob a dimensão geográfica nacional.

Considerando-se que a Operação se refere a um contrato associativo cujos efeitos se assemelham aos de um consórcio/clube de compras, a análise de mérito realizada pela SG se focou no exame dos potenciais impactos da Parceria sobre os fornecedores e os concorrentes das Partes, principalmente aqueles relacionados ao poder de compra das Requerentes. Mais especificamente, buscou-se avaliar se a associação das Requerentes para os fins da Parceria teria o condão de: (i) resultar em concentração expressiva do poder de compra, viabilizando o exercício de poder de monopsônio; (ii) possibilitar a implementação de práticas exclusionárias visando ao aumento de custos dos concorrentes; ou (iii) permitir o compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis entre Veloe e ConectCar, facilitando a adoção de condutas coordenadas.

Os resultados do market test empreendido pela SG indicaram que há diversas empresas tecnicamente qualificadas para a prestação de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura RFID no mercado brasileiro. Além disso, os fornecedores consultados [ACESSO RESTRITO AO CADE] afirmaram que uma eventual contratação pelas Requerentes, mesmo no cenário pós-Operação, não limitaria sua capacidade de ofertar os mesmos serviços a outras OSAs, sinalizando que seu modelo de negócios seria escalável segundo o tamanho da demanda.

Quanto à possibilidade de a Operação viabilizar a implementação de práticas exclusionárias, foi observado que, segundo afirmado pelas Requerentes, a Parceria negociada [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES], nem tampouco afeta os contratos de compartilhamento de infraestrutura de antenas celebrados com outras OSAs. Nesse sentido, não se vislumbra que a Operação possa ensejar riscos de fechamento de mercado para os concorrentes das Partes.

Finalmente, no que diz respeito à possibilidade de compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis, foram examinadas as principais regras de governança previstas nos instrumentos firmados por Veloe e ConectCar, especialmente no tocante ao tratamento dos dados e informações de cada parte no âmbito da Parceria. Esta SG/Cade entende que, se devidamente cumpridas, as regras estabelecidas no Contrato de Parceria e no Protocolo Antitruste constituem mecanismos capazes de mitigar os riscos de colusão associados à troca de informações entre concorrentes.

A análise realizada buscou, ainda, endereçar as preocupações externadas pelo Terceiro Interessado não contempladas nos itens anteriores, especialmente em relação à possibilidade de as Requerentes se valerem do poder de portfólio de seus controladores – Banco do Brasil e Bradesco, no caso da Veloe, e Itaú Unibanco, no caso da ConectCar – para: (i) obter, junto aos fornecedores, condições significativamente mais vantajosas que aquelas negociáveis por OSAs não verticalizadas a grandes players do setor financeiro; e (ii) ofertar seus serviços de pagamento automático via tags sob condições comerciais não replicáveis pelos concorrentes.

Entende-se, contudo, que os argumentos trazidos pela CGMP não guardam relação de causalidade com a presente Operação, uma vez que as Requerentes já são controladas por grandes empresas do setor financeiro, e tal condição não é afetada pela Parceria. Dessa forma, ainda que se assumisse que o vínculo existente entre as Requerentes e os bancos citados pudesse reforçar seu poder de barganha junto a fornecedores, ou mesmo viabilizar a adoção de práticas anticompetitivas baseadas no poder de portfólio de seus controladores, pode-se inferir que tais possibilidades já se fariam presentes no cenário atual, independentemente da celebração de qualquer acordo entre Veloe e ConectCar.

Conclui-se, com base no exposto, que a Parceria não teria o potencial de dificultar o acesso dos concorrentes das Requerentes a fornecedores de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID, tampouco de impedir a contratação de tais serviços pelas demais OSAs sob condições competitivas. Portanto, esta SG/Cade entende que a Operação não suscita, por si só, maiores preocupações de natureza concorrencial.

Não obstante, ressalta-se que eventual descumprimento, pelas Requerentes, de quaisquer das premissas que embasaram as conclusões apontadas (i.e., a inexistência de exclusividade entre as Partes e os fornecedores selecionados por meio das RFPs conjuntas, o cumprimento das regras definidas no Protocolo Antitruste, etc.), poderá ensejar a revisitação da matéria pela SG em sede de controle repressivo de condutas.

Por último, cumpre registrar que as conclusões ora apresentadas se referem apenas à Parceria analisada, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

Diante do exposto, conclui-se pela aprovação sem restrições da Operação proposta.

[1] As Partes ressaltaram que [ACESSO RESTRITO AO CADE E À VELOE]; por essa razão, os dados segmentados foram apresentados como informação de acesso restrito.

[2] Embora as Requerentes tenham informado no Formulário de Notificação que a ConectCar seria uma joint venture controlada conjuntamente pelos grupos Itaú Unibanco e Ultra, verifica-se que tal informação está desatualizada. Com efeito, o Grupo Ultra vendeu sua participação na ConectCar à Portoseg S.A. - Crédito, Financiamento e Investimento, uma subsidiária da holding Porto Seguro S.A. Essa operação foi analisada pelo Cade no âmbito do Ato de Concentração nº 08700.003697/2021-28, aprovado sem restrições por meio do Parecer nº 283/2021/CGAA5/SGA1/SG (SEI nº 0938234) e do Despacho SG nº 1067/2021 (SEI nº 0938235), publicado em 29.07.2021. Em 1º de outubro de 2021, alguns dias após a notificação do presente Ato de Concentração, a Ultrapar Participações S.A. (holding do Grupo Ultra) divulgou um Comunicado ao Mercado anunciando a conclusão da venda de sua participação no capital social da ConectCar. Disponível em: <https://www.ultra.com.br/Download.aspx?Arquivo=5yo3/FhNQKFl0YuLdxs8xQ==&linguagem=pt>. Acesso em 22.10.2021.

[3] Conforme apontado no Parecer nº 283/2021/CGAA5/SGA1/SG (SEI nº 0938234)

[4] Conforme informação divulgada nas demonstrações de resultados da empresa. Disponível em: <http://ri.portoseguro.com.br/informacoes-aos-acionistas/central-de-resultados/> e <https://api.mziq.com/mzfilemanager/v2/d/b77a3922-d280-4451-b3ee-0afec4577834/ccad1854-9d35-6f8c-9040-4e08006618fe?origin=1>. Acesso em 29.11.2021.

[5] SEI nº [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES].

[6] O referido [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] foi apresentado ao Cade como anexo de acesso restrito ao Formulário de Notificação. (SEI nº [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES])

[7] O artigo 90 da Lei nº 12.529/2011, que dispõe sobre as operações que constituem atos de concentração econômica para fins de submissão ao Cade, prevê, em seu inciso IV, que é realizado um ato de concentração quando “IV - 2 (duas) ou mais empresas celebram contrato associativo, consórcio ou joint venture”.

[8] Disponível em: <https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/normas-e-legislacao/resolucoes/Resolu%C3%A7%C3%A3o%20n%C2%BA%2017_18-10-2016.pdf>. Acesso em 1.11.2021.

[15] SEI nº [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CGMP]. Registre-se que, por ocasião do envio da versão integral da manifestação, de acesso restrito ao Cade, a CGMP solicitou a concessão de prazo de 5 dias adicionais para a apresentação da versão pública do documento, esta protocolada em 10.11.2021 (SEI nº 0981822).

[16] Resposta ao Ofício nº 7662/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0986510).

[17] Vide manifestação protocolada pelas Partes em 6.12.2021 (SEI nº 0993374).

[20] Inobstante o quanto alegado pela Veloe, a SG/Cade decidiu pelo arquivamento do IA Veloe/CGMP em razão da insubsistência dos indícios de infração à ordem econômica. Vide, nesse sentido, a Nota Técnica nº 9/2020/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0843721) e o Despacho SG Arquivamento Inquérito Administrativo nº 14/2020 (SEI nº 0843735), publicado no DOU em 15.12.2020 (SEI nº 0844100).

[22] Resposta ao Ofício nº 7674/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0978865).

[23] Resposta ao Ofício nº 7662/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0986510).

[24] Manifestação de terceiro interessado nos autos do Inquérito Administrativo nº 08700.006268/2018-15 (SEI nº 0628103).

[26] Resposta ao Ofício nº 7662/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0986510).

[27] Conforme apontado na Nota Técnica nº 29/2015/CGAA3/SGA1/SG/CADE, referente ao Ato de Concentração nº 08700.009334/2014-77 (SEI nº 0101206)

[28] Vide, nesse sentido, o voto proferido pelo Conselheiro-Relator Ricardo Villas Bôas Cuevas no âmbito do AC nº 08012.003632/2001-97, referente ao acordo celebrado entre Sadia, Cargill e Danone (SEI nº 0439426).

[29] “Há dois tipos de poder de compra: poder de monopsônio e poder de barganha. As implicações de bem-estar, e portanto, as políticas de enfrentamento apropriadas dos dois tipos de poder de compra são muito diferentes. Ambos [poder de monopsônio e de barganha] resultam em preços de insumos menores, mas o exercício do poder de monopsônio normalmente resulta em preços mais elevados a jusante.” OECD. Monopsony and Buyer Power. Policy Roundtables, 2008. Tradução livre, p. 1.

[30] “Ambos os tipos de poder de compra resultam em preços mais baixos, embora o menor preço obtido a partir do poder de monopsônio seja atingido por meio do ato de comprar menos, enquanto o menor preço obtido a partir do poder de barganha seja atingido por meio da ameaça de comprar menos. Uma diferença chave é que o exercício de poder de monopsônio resulta em preços praticados abaixo do nível competitivo, enquanto o exercício de poder de barganha pode contrapor o poder de mercado do vendedor e pressionar os preços para níveis competitivos”. Idem, p. 9.

[31] Disponível em: <https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/guias-do-cade/guia-para-analise-de-atos-de-concentracao-horizontal.pdf>. Acesso em 15.12.2021.

[32] Disponível em: <https://www.oecd.org/daf/competition/44445750.pdf>. Acesso em 17.12.2021.

[33] Conforme apontado pela SG na Nota Técnica nº 29/2015/CGAA3/SGA1/SG/CADE, referente ao AC Comgás/CEG, na nota de rodapé nº 8: “A empresa ´X` no downstream, detentora de poder de compra, pode forçar a fornecedora ´1` no upstream a vender o insumo a um preço abaixo do preço de mercado. Para compensar esse prejuízo, a fornecedora ´1` vende o mesmo insumo para as empresas ´Y` e ´Z` a um preço mais alto que o preço que venderia caso não tivesse perdas na venda para a empresa ´X`, que detém poder de compra. As empresas ´Y` e ´Z`, para não terem suas margens reduzidas, vão tentar repassar o custo mais alto para o consumidor, aumentando o preço do produto destinado ao mercado final. Caso não consigam repassar o preço para o consumidor e as margens sejam negativas, elas podem ser obrigadas a sair do mercado”.

[34] Por isso o documento da OCDE ressalta que o efeito waterbed pode simplesmente não ocorrer, havendo redução de preços de fornecimento também para os compradores rivais. E mesmo que o efeito waterbed ocorra, é possível que, ainda assim, os preços finais praticados aos consumidores diminuam. (p. 11)

[35] Segundo a OCDE, mesmo havendo níveis razoáveis de concorrência no mercado downstream no qual o detentor do poder de compra atua, o exercício de poder de compra poderia provocar maiores preços aos consumidores finais, na medida em que “uma firma com poder de monopsônio se comportará no mercado de oferta como se tivesse custos marginais maiores que uma firma que não possui poder de monopsônio”. Em suma, de acordo com a OCDE: “O poder de monopsônio e de oligopsônio, presumindo a ausência de discriminação de preços, resultará em uma distorção de quantidade e perda de eficiência no mercado de insumos que usualmente prejudicarão não apenas fornecedores a montante, mas também consumidores a jusante. O exercício de poder de monopsônio no mercado de insumos (upstream) resulta em uma transferência de renda de fornecedores a montante para o comprador e uma redução na oferta abaixo dos níveis competitivos. Uma firma com poder de monopsônio se comportará no mercado de oferta como se tivesse custos marginais maiores que uma firma que não possui poder de monopsônio. Como resultado, os preços a jusante serão mais altos e os consumidores a jusante serão prejudicados mesmo que os preços dos insumos sejam mais baixos. Isso é verdade mesmo que o monopsonista seja uma firma competitiva no mercado downstream e que o fornecimento de fornecedores concorrentes seja perfeitamente elástico. Se o monopsonista também detiver poder de mercado no mercado a jusante, o prejuízo à eficiência e aos consumidores é maior do que ele não detiver”. Tradução livre, p.9. Texto original: “Monopsony and oligopsony power, assuming the absence of price discrimination, will result in a quantity distortion and loss of efficiency in the input market that will usually harm not only upstream suppliers, but also downstream consumers. The exercise of monopsony power in the input (upstream) market results in a transfer of profit from upstream suppliers to the buyer and a reduction in output below competitive levels. A firm with monopsony power will behave in the output market as if it had higher marginal costs than a firm that does not have monopsony power. As a result, prices downstream will be higher and downstream consumers are harmed even though input prices are lower. This is true even if the monopsonist is a competitive firm in the downstream market and supply from competing suppliers is perfectly elastic. If the monopsonist also has market power in the downstream market, the harm to efficiency and consumers is greater than if it does not.”

[36] A esse respeito, cumpre ressaltar que as informações coletadas ao longo da instrução não permitiram a elaboração de uma estrutura de oferta mais precisa do mercado relevante baseada na métrica de faturamento. Isso porque, segundo a Sem Parar, [ACESSO RESTRITO AO CADE E À CGMP].

[37] Resposta ao Ofício nº 7668/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0976728).

[38] Resposta ao Ofício nº 7670/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0973202).

[39] Resposta ao Ofício nº 7672/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0976961).

[40] Resposta ao Ofício nº 7673/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0973787).

[41] Resposta ao Ofício nº 7675/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0972529).

[42] Resposta ao Ofício nº 7677/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0972725).

[43] Registre-se que as empresas consultadas pela SG foram identificadas pelas próprias Requerentes, no Formulário de Notificação, como fornecedores efetivos ou potenciais. Embora não seja possível estimar a representatividade desses fornecedores em relação ao mercado nacional de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags RFID – uma vez que não há dados oficiais sobre o quantitativo total desse mercado, e algumas empresas são mais especializadas em determinados tipos de serviços –, as respostas obtidas de concorrentes e fornecedores no teste de mercado parecem indicar que os principais players do segmento estariam contemplados na referida amostra. Não obstante, cumpre ressaltar que existem outras empresas tecnicamente qualificadas para a prestação de tais serviços no país, ainda que muitas delas possuam atuação mais regionalizada. Nesse sentido, observa-se que a resposta da CGMP identifica pelo menos outras 7 empresas que desempenham atividades relacionadas à instalação e manutenção de infraestrutura de antenas de leitura de tags em âmbito nacional ou regional.

[44] Cumpre ressaltar que [ACESSO RESTRITO AO CADE].

[45] SCHELLER, Fernando. “O ex-caminhoneiro que agora é dono de uma tag de pedágios”. O Estado de São Paulo, 2021. Disponível em: <https://economia.estadao.com.br/noticias/negocios,o-ex-caminhoneiro-que-agora-e-dono-de-uma-tag-de-pedagios,70003839523>. Acesso em 20.12.2021. Também publicada no portal Infomoney sob o título: “Greenpass, tag de pedágios, cresceu 65% no 1º semestre e quer ser uma ferramenta para ´pagar quase tudo`”. Disponível em: <https://www.infomoney.com.br/negocios/greenpass-tag-de-pedagios-cresceu-65-no-1-semestre-e-quer-ser-uma-ferramenta-para-pagar-quase-tudo/>. Acesso em 20.12.2021.

[46] Com efeito, a única empresa a manifestar alguma ressalva a esse respeito foi a Honeywell, que informou: “A resposta a esta questão dependeria do volume/tamanho da eventual contratação pela Veloe e ConectCar, de serviços de instalação, operação e manutenção de redes de antenas de leitura de tags”.

[49] Resposta ao Ofício nº 7667/2021/CGAA3/SGA1/SG/CADE (SEI nº 0980061).

[50] SEI nº [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

[51] Veja-se, nesse sentido, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]

[53] Conforme aponta o Guia do Cade, o agente detentor de amplo portfólio de produtos/serviços pode se valer dessa condição para adotar estratégias agressivas e conseguir o fechamento de mercado às concorrentes, como a diminuição de preços em um segmento onde deseja conquistar participação de mercado enquanto compensa a perda em outros mercados (subsídios cruzados). “Subsídios cruzados correspondem à formação da política de preços em diferentes mercados, baixando, por exemplo, o preço em mercados onde as concorrentes estejam ganhando participação, enquanto compensam essa perda de receitas com o aumento de preços em mercados onde seu domínio seja mais estabilizado ou diluindo esse aumento em diversos mercados”.

[54] Registre-se que a mesma CGMP, em sua resposta ao Ofício nº 7662/2021 (SEI nº 0986510), manifestou expressa discordância em relação a tal afirmação das Partes, no sentido de que o mercado-alvo da Operação seria um “mercado nascente”. Assim vejamos: “O serviço de pagamento automático de pedágio não é novo, e a CGMP atua neste mercado há mais de 20 (vinte) anos. (...) Seja como for, a CGMP tampouco entende que os serviços desempenhados pelas integradoras, pelas ativadoras ou os serviços de manutenção cativos das próprias OSAs possam ser qualificados como mercados nascentes”.

[55] Aqui, as Partes fazem referência a parcerias celebradas pela Sem Parar com os bancos Santander e Original, cujas condições preveem a isenção de mensalidades por 6 meses para os clientes dessas instituições. Disponível em: <https://www.semparar.com.br/parcerias?filter=bancos>. Acesso em 24.12.2021.

[56] Registre-se, a esse respeito, que já existe investigação em curso para apurar supostas práticas anticompetitivas de Banco do Brasil, Bradesco e Veloe relacionadas ao mercado de meios de pagamento baseados na tecnologia AVI, instaurada por esta SG/Cade a partir de representação da própria CGMP. Nesse sentido, vide o Processo nº 08700.001091/2020-77, atualmente em fase de procedimento preliminar de inquérito administrativo.

PARECER Nº	1/2022/CGAA3/SGA1/SG
ato de concentração Nº	08700.005296/2021-11
requerentes:	alelo s.a. e conectcar soluções de mobilidade eletrônica s.a.
advogados:	cAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA NETO, RICARDO FERREIRA PASTORE, FELIPE ZOLEZI PELUSSI, DANIEL FAVORETTO ROCHA
TERCEIRO INTERESSADO:	CGMP – CENTRO DE GESTÃO DE MEIOS DE PAGAMENTO LTDA.
ADVOGADOS(AS):	JULIANO SOUZA DE ALBUQUERQUE MARANHÃO, JOSIE DE MENEZES BARROS, MIGUEL GARZERI FREIRE, JOÃO MOREIRA MARQUESINI SALLES NAVAS